社会救助是指国家与社会面向贫困人口和不幸者组成的社会弱势群体提供款物接济和服务帮助的一种社会保障政策，它通常被视为政府的当然责任和义务，采取的是非供款和无偿援助的方式，目标是帮助社会弱势群体摆脱生存危机，以维护社会秩序的稳定。社会救助的外延，包括灾害救济、贫困救济和其他针对弱势群体的辅助措施{1}。从当代世界各国所建立起来的社会救助体系来看，社会救助是一个包含生活救助、灾害救助、医疗救助、失业救助、住房救助、教育救助、法律救助等的内容丰富复杂的体系。前述种种社会救助活动中涉及到公民的生存权、发展权等不同内容和不同形式权利群，当公民遭遇到老、弱、病、残、鳏、寡、孤等不幸的时候，国家和社会要尽一切的努力进行积极救助，这是国家的基本职责和使命。世界银行在1997年的世界发展报告中，把保护弱势群体作为每一个政府的核心使命之一{2}。

本文所要揭示的是国家的救助立法在道德层面的依据，所要求证的核心命题是社会救助立法在伦理上所具备的正当性之基础。我们认为，社会救助立法的正当性来源于国家伦理的正当性，是国家伦理所生发出来的国家责任才能导致国家的救助行为，即由国家自身的财力来整体地承担救助的职责。正是由于国家是一个伦理的主体，对国家才能提出道德要求，进而才能使国家承担道德责任。

一、对社会救助立法进行伦理分析的必要性

伦理是用来处理人与人之间关系的道德规范。因此，人们往往将伦理的主体定位于自然人这种具有自然生命的主体之上，这样公民遵守伦理规范就成为当然之事。然而这种情形在国家出现之后就显得大受局限。因为自从国家产生之后，由于其政治行为及统治作用，市民社会中的一元关系已经微妙地转变为二元关系，在个人与个人之间关系的基础上，演变出新的在国家背景之下的双重关系：公民与公民之间的关系以及国家与公民之间的关系。在公民与公民之间的关系上，两个主体都是自然主体，两者都是有情感、有理性、有能力的自然人，是可以对话、可以交流、可以互动的主体。从性质上来看，主体双方具有同一属性。但在国家与公民的关系中，国家显然成为一个新的、具有独特属性的主体，它不再是一个有人格、有生命的自然主体，而是一个虚拟的主体，一个抽象的组织主体。在现实中，国家的意志是统治阶级意志的表达{3}，国家的行为亦是通过其代理人——它的各级官僚机构来完成。所以，在这种情形下，显然需要有两套不同伦理来与之对应并对之调适。然而，检索我们现有的伦理资源，就目前而言，用来对国家进行道德约束的伦理规范还没有形成一个完整的体系。如果我们简单地将人与人之间的伦理道德规范应用于国家与公民之间，未免有削足适履之嫌，就如同我们不能用人的伦理来看待动物的行为一样，同样也不能直接援引人的伦理标准来要求国家的行为。然而，国家这种主体及其行为却在现实中存在几千年之久，人们虽然常常用“天下有道”或者“天下无道”来评价某一时代统治者的道德水平，但这仅仅是评价而已，国家究竟应当有什么样的道德理念依然没有明确的标准。久而久之，导致了国家主体的伦理属性缺乏。在公民受法律和道德双重约束的格局下，国家反而成为一个单单由法律这一条“缰绳”约束的主体，人们在现实中也来越多地看到形式合法、但实质上却严重违反道德律的现象多是出自国家之举。

(一)伦理基础的逻辑先在性：伦理的正当性决定法律的正当性

对于任何一项法律制度，我们都会习惯于先问一个“为什么要设立这项法律制度？”的问题，明确了“为什么”之后，人们才可能进行立法，进而在遇到相应的情形时，人们解决问题才能有所“依凭”。从经验角度来看，解决这个“为什么”的问题，并不像法律规范和法律事实那样可以真实地见到，在立法和执法过程中这个“为什么”的问题被消化于“无形”，但难以否认的是，这个“无形”的问题却决定着整个立法和执法的过程。换言之，这个“凭什么”的问题来源于“为什么”所确立的目标和方向，没有“为什么”，就不会有“凭什么”，更不会有“会如何”的适法结果。可见，这个“为什么”的问题虽然“悬浮”于实定法之外，却是决定法律制度走向的首要因素。换言之，这个逻辑先在的客观事实提醒我们，在确立某项法律制度之前首先要解决的就是“为什么要设立这项制度”、“这项制度的目的何在？”的问题。

目前我国救助立法的伦理基础一般有几种说法：如社会需要说、社会风险说及社会福利说。但笔者以为这几种理论所揭示的社会救助的正当性，基本是属于实然属性之正当性，是一种现实的需要，是从“现实到现实”的致思理路，遵守的是“现实便是合理”的思维模式，因而也是一种封闭的逻辑。笔者以为，要寻找国家行为的合理性、正当性，必须从更深厚的底层、或者超越于法律制度之外的地方才能寻找得到，否则就会形成“原地转圈”式的逻辑循环。因此，我们不能只从法律体系之内来思考社会救助立法的合理性，而是应当向更深厚的法律体系之外的世界寻求。更何况法律从来都不是自洽或自足的，它不仅依赖于体系之外的人，也依赖于体系之外的思想和理念，它更依赖于外在的法治与人文环境。

对于社会救助立法而言，其伦理基础的逻辑先在性表现在：首先，国家只有成为一个道德的主体，在它成立的时候才能够唤起人们对于幸福的追求，才能取得人民的认可和同意，进而才能成立国家这种组织实体。这一点勿需多论，只要回顾一下新中国成立的历史性事件，就可以得出国家的建立需要多么深厚的道德基础。其次，国家也只有以道德为基础，它的政府及各级官员才能认真履行国家的责任，各级公务员的行为才能符合道德要求，才能去施行仁道、去体恤公民所处的种种不幸境遇。再次，国家也只有以伦理为基础，才能够选择适当的社会救助的基本价值与基本原则，进而才能决定救助的范围、救助的来源、救助的对象以及救助的方式。总之，没有一个总的伦理精神，就不可能存在一个层次分明的逻辑结构，社会救助立法也不能有效地展开。

(二)伦理基础的正当性：为社会救助法律制度提供道德正当性

一项法律制度之所以成为法律制度，成为有现实效力的规范体系，必须有它的正当性。也就是制度必须具有它在道德上的正当性。政治的正当性、经济的正当性和法律的正当性都不能凌驾于、或者代替道德的正当性。很多的学者将现实的需要或者保护人权的需要看作是社会救助立法的依据，但从伦理的角度来看，保护人权、经济发展并不是终极的道德原则，这些原则只是描述了一种过程，仅具有工具性价值。举例来说，对贫困人口、失业人口及弱势群体进行生存救济，从政治角度来看，可能不符合某些政治集团的既得利益；从经济角度来看，也可能不产生经济效益，政府白白地替人“埋单”；从法律角度来看，现实中的法律规范也可能没有规定国家有义务进行救助。然而，从人类所具有的良知的角度、从人之同类所具有的同情与仁爱的角度，这种救助和帮助本身就是良善之举，是难以用金钱衡量的正义，由于它表达了人对其同类命运的深切关怀，因而这种善的价值超越一切物质价值。可见，道德的力量是一种超然而伟大的力量，它可以超越物质条件、可以跨越时空范围，甚至可以跨越种族、阶级或者现实的隔阂，正是这种内在的精神力量，才能使我们的法律具有一种超越于现实的正义性。

从政府权威性和正当性来看，政府的存在需要在道德层面有一个坚实的基础。历史经验证明，在道德层面的缺欠是政府权威最致命的危险。自古以来，不论是中国的统治者还是西方的统治者，都借着“真命天子”或者“君权神授”来获得终极的道德正当性。而一个政府如果不公义、不道德，则往往成为人民“废弃”政府的正当性理由。这些历史经验说明，政府的道德、国家的道德是主宰一个政府和国家生死存亡的关键。

二、国家伦理是社会救助立法的伦理基础

一般而言，学者们习惯于通过公民伦理和公务员职业相结合的方法来建构政府伦理。从本体论来讲，公民伦理都是具体的伦理形态，是个体伦理，这种由公民伦理和职业伦理的路径来论证的方法，不能说明某种制度所应当具有的伦理内容和伦理本质。笔者以为，要建构具有正当性的社会救助法律规范体系，应当从更深的层面上来建构，这个层面就是国家伦理。简言之，国家伦理是一种组织伦理形态，具有制度抽象性和主体虚拟性。与前一种思维路径不同的是，这种方式是从形而上的层面对社会救助进行伦理基础建构，这种建构方式使救助立法在逻辑上具有更加稳实的正当性来源。

(一)国家伦理概念的提出

国家伦理是指一个国家作为一个现实存在的实体所具备的道德性，国家伦理的主体是一个现实的国家，包括一个国家的整体及其组成部分都应当遵循的道德准则。具体来说国家伦理是国家作为一个主体对其全体国民及其他国家及整个国际社会所承担的道德责任和伦理关怀。国家伦理包括两个维度，第一维度是作为对内享有主权的国家对其所属公民、组织的维度，国家伦理是国家与公民或组织发生相互关系时国家所应当遵循的道德规范。对自己本国的国民而言，国家应当遵循保障自由、为民服务、公平正义、民主法治、宽容和谐、和平稳定、共同富裕等伦理规范；第二维度是作为对外享有主权的国家对其他国家及其国民的维度，国家伦理是国家与国家及其公民发生相互关系时应当遵循的道德规范。对于他国而言，国家之间应当遵守和平共处、不以武力相威胁、彼此尊重主权和领土完整、保障国际社会安全、承担共同责任、平等对待他国公民、提供平等关怀等道德伦理规范。

(二)国家伦理的特征

国家伦理是国家的德性存在，“就像人为了生存而需要道德规范一样，社会(人类群体)为了组织符合人类本性以及人类生存要求的社会体系，也需要道德原则。”{4}国家是人类群体是最显著、最持久、最固定的组织形式，国家虽然是由无数个个人组成，但国家伦理显然已经超越了个人伦理的内涵和形式。具体而言，国家伦理具有如下几个特征：

1.国家伦理的主体是国家，且以国家的整体行为来表达

国家是国家伦理的主体，这里国家不是一个概念上的抽象存在，而是一个具体的存在形式，国家不但是现实中各种国家行为的发出者，而且更是有目的的发出者。一般而言，国家伦理通过两种形式表达，一是国家本身的行为，二是公务员的行为。国家行为的内在意志是国家的价值观，通过它的不同形式的意识形态、制度体系、现实事件体现出来。

以国家作为道德实践的主体是国家伦理这一概念的根本特征，国家之所以可以构成道德的主体，其原因在于：首先，国家是具有行为能力和责任能力的主体，这样国家就可以现实地做出某种行为。其次，国家是一个独立意义的主体单位，对内对外都具有主权，这样就使国家在做出国家行为时具有合法的形式上要件。再次，国家是地域僵土、公务人员、组织机制的有机复合体，国家本身是一个国家之内至高的整体，而不是其他任何领土、组织的一个组成部分。国家不附属于任何更高一级的组织。最后，国家是一个责任实体，它可以发动国家的所有资源去实现国家目标，它也可以对其行为承担政治责任、法律责任、国际责任等，这是其他的社会、区域或公共组织所不具备的能力。

2.国家伦理体现国家的整体意志

国家伦理体现的是国家主体的内在的整体意志，并以此作为国家行为的基础。在哲学上，“自由意志借外物(特别是财产)以实现其自身，就是抽象法。自由意志在内心中实现，就是道德。自由意志既通过外物，又通过内心，得到充分的现实性就是伦理。只有主观道德意志的表现才算是真正的行为。始终贯彻在行为中的就叫目的，目的要通过一系列的道德行为或阶段才能最后达到。目的是主观意志和自由观念的统一。”{5}在法学上，“道德意志只承认对出于它的意向或故意的行为负责任。因此道德责任基于意识的意向或故意。”如同黑格尔所指出的，“意志一般说来对其行动是有责任的。”{5}正是由于主体在行为时具有内在意志，证明行为过程是他所追求的，他才能对其行为后果负责，否则其行为后果只能是“意外”，法律制度并不将这些“意外”的后果归罪于行为人，因此行为人也就无需负责。

按照国家意志所涉及的对象，可以将国家伦理区分为国家间伦理与国家与公民间伦理两个不同的维度，前者是国家与国家之间的伦理规范体系，后者是国家与公民间的伦理规范体系。尽管国家对内的伦理与对外的伦理有很大的差别，但对内的维度与对外的维度是互相联系并结合为一体的。

3.国家伦理通过国家行为和代理人的行为来实现

国家伦理并不是仅仅停留在国家的内在意志，因为“单纯的志向的桂冠就等于从不发绿的枯叶。”如果说“人就是他的一串行为所构成的。”{5}那么国家也是它的一串国家行为所构成的。总体而言，国家伦理实现的方式有两种，一是通过国家自身的行为来实现，如国家税务机关的征收税款行为及国家对外发起战争的行为，都是以国家名义进行的。二是通过其代理人的行为来实现，如国家领导人出访、开展外交活动等。

国家伦理的这一特征说明国家伦理并非像自然人的道德属性一样以自我主体亲自实现的，相反，由于国家是一种拟设实体，因此，国家伦理必须通过一定的途径来进行必要的转化。难以否认的是，在这一转化过程中，存在着诸多“变异”的“危险”：因为国家的代理人极容易以个人的伦理代替国家的伦理，以个人的意志代替国家的意志。

4.国家伦理是可以建构的，对国家发展至关重要

由于国家是一种拟设实体，因而国家伦理的内容也是可以设定的。如何使一个国家调动全体人民的人力、财力和物力，来充分实现那些良善的伦理准则，是每一个国家的理想追求。虽然“我们不能把国家这种制度化的实体性质与个人的人格实体性质混为一谈：前者是原始的，后者是人为创造的”{6}，但可以肯定的是，国家伦理却是可以建构形成的。不同的国家，通过建构不同形态的国家伦理，成为了具有不同国家价值观、不同发展方向、不同实力水平的国家。由此可见，一个国家的国家伦理对于国家的发展起着至关重要的作用。

三、国家伦理与社会救助立法的辩证关系

在明确国家伦理概念的基础上，接下来就需要探讨国家伦理与救助立法的辩证关系。总体而言，国家伦理与救助立法的关系十分密切：国家伦理为救助立法提供了逻辑前提，而救助立法则为国家伦理的实现提供了制度上的转化途径。二者之间是抽象与具象、普遍与特殊的关系。

(一)国家伦理为社会救助立法提供逻辑前提和正当性来源

由于国家伦理这一概念强调国家是一个实践的道德主体，那么国家的制度体系自然也就应当建立在道德基础之上，这样就使国家的整个法治体系
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