一、我国住房置业担保的发展现状与研究意义

住房置业担保是指依法设立的住房置业担保公司，在借款人无法满足贷款人要求提供担保的情况下，为借款人申请个人住房贷款而与贷款人签订保证合同，提供连带责任保证担保的行为。[1]为支持城镇居民的住房消费，解决抵押物处置难、借款人“觅保难”等问题，1997年上海市在全国率先成立了住房置业担保公司，主要为购买二手房的中低收入者向银行申请个人住房贷款提供保证担保。此后不久，成都、沈阳、天津、北京等城市相继成立了住房置业担保公司，其业务范围从二手房贷款担保扩大到新建住房贷款担保。2000年，原建设部和中国人民银行联合颁布了《住房置业担保管理试行办法》，正式确立了我国住房置业担保制度的基本框架。据不完全统计，近10年来，全国各地的住房置业担保机构从无到有、由小到大，累计担保个人住房贷款余额超过2000亿元；除西藏自治区尚未设立住房置业担保机构外，其他省、自治区、直辖市共成立了近100家住房置业担保机构。[2]

住房置业担保的出现，对促进我国城镇居民住房消费，分散银行贷款风险和减轻房地产开发商的负担等发挥了重要作用，但它在快速发展过程中也存在着诸多问题，主要表现为：(1)住房置业担保的主要功能错位，相关当事人之间的权利义务配置严重失衡。按照国外的常规个人住房贷款机制，借款人只要支付了规定比例的首付款并以其所购住房作抵押，就无须提供其他形式的担保。但在有住房置业担保的情况下，贷款人的债权既存在借款人提供的住房抵押担保，又有住房置业担保机构提供的保证担保，贷款人在没有支付任何额外“对价”的情况下就获得了额外的“双重保障”，借款人缴纳数额不菲的担保费后却无法享受到贷款条件方面的任何优惠，当事人之间的权利义务明显不对称。(2)住房置业担保机构的法律地位不明确，业务性质模糊。按照《住房置业担保管理试行办法》第七条的规定，住房置业担保公司是为借款人办理个人住房贷款提供专业担保，收取服务费用，具有法人地位的房地产中介服务企业。但该办法第28条、29条规定，处置抵押房屋时，抵押人居住确有困难的，住房置业担保公司应当予以协助。住房置业担保公司承担的“协助安置”义务显然已超出了商业担保的范畴，明显带有社会保障的性质，具有较强的政策性。(3)住房置业担保机构的信用不足，担保能力弱，抗风险能力差。在目前各地已成立的住房置业担保机构中，除极少数城市的担保公司注册资本较高、规模较大外，绝大多数地方的担保公司受资本金来源限制，规模普遍较小，严重制约了住房置业担保的发展与成长。[3]加之住房置业担保机构按区域设立，不得跨地区经营，相互之间缺乏协作，房地产市场的区域性风险将会使其面临灭顶之灾。(4)政府对住房置业担保的监管与扶持不到位。按照《住房置业担保管理试行办法》第六、第七条的规定，各地建设行政主管部门归口管理本行政区域内的住房置业担保管理工作，但实践中，住房置业担保一直存在无人监管、监管乏力、监管不当的问题。此外，迄今为止，政府不但尚未建立起对住房置业担保应有的财政补偿机制，住房置业担保机构本应享有的某些权利也无法落实。如按权责发生制的要求，住房置业担保机构为防范未来的代偿风险而计提的担保风险基金在性质上不应计入当年已实现的收入而纳入当年的计税基数，但目前各地住房置业担保机构的担保风险基金大多在税后提取。

针对住房置业担保发展中存在的各种问题，早在2003年国务院发布的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中就明确提出：“完善个人住房贷款担保机制，加强对住房置业担保机构的监管，规范担保行为，鼓励其为中低收入家庭住房贷款提供担保，研究建立全国个人住房贷款担保体系。”但目前国内有关住房置业担保的学术研究显得非常冷清和薄弱，已公开发表的学术论文大多篇幅短小，内容多以介绍性为主，理论性和实践针对性亟待进一步充实和加强。本文拟针对住房置业担保发展中存在的主要问题，从住房置业担保的性质与功能定位、担保机构的设置、担保对象和担保条件的界定，以及政府与住房置业担保机构的关系等方面，就如何进一步发展和完善我国住房置业担保制度提出一些建设性的思路和具体构想。

二、住房置业担保的功能与性质定位

住房置业担保实质上是在借款人业已提供的住房抵押担保的基础上，由住房置业担保公司另行提供的一种信用担保，其显然是一种“重复担保”。我国住房市场和个人住房贷款市场自2003年开始已发生重大变化，尤其是近年来住房价格不断上涨，以住房抵押为基础的个人住房贷款被各商业银行视为优质资产，贷款人在发放个人住房贷款时不再要求借款人提供住房抵押以外的保证担保，住房置业担保市场因而急剧萎缩，住房置业担保制度面临着何去何从的艰难抉择。美国、加拿大、澳大利亚等国家和我国香港地区也存在个人住房抵押贷款担保，它是指由依法设立的机构或组织为了满足借款人申请个人住房贷款的要求而向贷款人提供的连带责任保证担保，其主要功能是为了降低购房借款人的首付款比例，其机理在于：借款人在贷款人原定的贷款条件之外向担保机构支付一定比率的担保费，建立“担保基金”，为贷款人提供信用担保，使贷款人的风险得以转移、分散或者降低，贷款人因而有义务在原定贷款条件的基础上给予借款人一定的优惠。[4]如在美国，普通个人住房贷款的贷款比例为80%，而由联邦住宅管理局担保的个人住房贷款的贷款比例最高可达97%。[5]在加拿大，普通个人住房贷款的贷款比例为75%，而有抵押贷款与住房公司担保的个人住房贷款，借款额在l8万加元以下的，贷款比例可达90%，最高可达95%。[6]在澳大利亚，普通个人住房贷款的贷款比例为80%，而由住房贷款保险公司担保的个人住房贷款的贷款比例可达97%，甚至可以是100%的全额贷款。[7]笔者认为，在我国，根据权利义务对等原则，如果借款人申请的个人住房贷款另由住房置业担保公司提供保证担保，贷款人即应在贷款条件方面给予借款人一定的优惠(如降低首付款比例、延长贷款期限或者降低贷款利率等)，这或许是住房置业担保制度得以继续存在和发展的唯一合理选择。

我国近年来房地产市场发展不平衡，住房供求的结构性矛盾突出，住房价格增长过快，居民的住房消费能力与住房价格严重脱节，以廉租住房和经济适用住房为主体的住房保障体系已经不能完全适应住房市场发展的现实需要。如按《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》和《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》的规定，廉租住房和经济适用住房的保障对象是城市低收入住房困难家庭，但实践中还有很大一部分中低收入家庭，他们不符合相应的保障条件，无法享受到廉租住房和经济适用住房政策优惠，又无力购买普通商品住房(主要是不能一次性支付规定比例的首付款)，因而住房难问题比较突出，成为所谓的“夹心层”。由住房置业担保机构为具有一定住房购买能力，但未能一次性支付规定比例首付款的中低收入家庭提供担保，促使贷款机构向中低收入家庭发放高比例的个人住房贷款，以降低其购房门槛，这不失为解决中低收入家庭住房难问题的一种可行选择。但广大中低收入者的资产积累较少，其就业、收入、健康、婚姻等方面的某些微小变化就可能使其丧失还贷能力，因而以营利为目的的商业性担保机构往往并不愿意为其提供担保。基于此，根据我国现阶段住房市场和住房保障制度发展的客观需要，我国住房置业担保应当定位于政策性担保，即由政府出资组建住房置业担保机构，为具有相应住房购买能力的中低收入家庭申请高比例个人住房贷款提供信用担保。这种住房保障方式不但可以有效避免和克服现行廉租住房、经济适用住房等一次性实物补贴所造成的福利固化、永久化的不公平现象，而且可以充分发挥担保资金所具有的“四两拨千斤”的“杠杆效应”，扩大财政资金的支持面，提高财政资金的使用效率。

三、住房置业担保机构的设置

政策性个人住房抵押贷款担保的组织形式可分为两种：一种是政府直接担保，即由政府机构为个人住房贷款提供担保，如美国的联邦住宅管理局和退伍军人事务部就是为中低收入者和退伍军人申请个人住房贷款提供担保的政府机构。另一种是政府间接担保，即由政府出资设立独立于政府的法人组织为个人住房贷款提供担保，其风险和责任最终由政府承担。如加拿大的抵押贷款与住房公司就是联邦政府独资拥有的为中低收入者申请个人住房贷款提供担保的皇家公司。在我国，按照《担保法》第七条的规定，政府机构不得充任担保人。作为政策性担保，我国住房置业担保应当由政府出资组建的独立于政府的法人组织承担，但这并不意味着政府必须建立专门的担保机构。事实上，无论是美国的联邦住宅管理局和退伍军人事务部，还是加拿大的抵押贷款与住房公司，它们都不是专门的担保机构，而是执行政府住房政策的综合性机构或组织。如加拿大的抵押贷款与住房公司除为中低收入家庭提供贷款担保外，还向建造符合中低收入家庭需求的社会住房的开发商提供贷款。我国住房置业担保机构的设置亦可从我国已有的政策性住房金融制度及其组织资源出发，重点着眼于现有政策性住房金融机构的规范与整合，而不是盲目增设机构和扩充人员编制。

现阶段我国政策性住房融资体系的主体与核心是住房公积金制度，住房公积金管理中心一方面承担着发放个人住房消费贷款和实现资金保值增值的功能，另一方面又是执行政府住房保障政策的独立于政府的非营利性组织，在充分发掘和利用其优势并对其进行必要和适当的改革，强化其对中低收入者住房保障功能的基础上，我国住房公积金管理中心完全可以成为加拿大的抵押贷款与住房公司之类的集政策性贷款和担保于一体的综合性机构。具体而言：一要扩大住房公积金制度的覆盖面，逐步将在城市有固定工作的农民工、城镇个体工商户和自由职业者等人员纳入住房公积金制度的覆盖范围；二要调整住房公积金及其增值收益的使用方向，将其主要用于为住房金融提供长期、稳定的资金支持和向住房公积金缴存人，特别是中低收入缴存人发放住房消费补贴；三要对具有一定住房购买能力，但未能一次性支付规定比例首付款的中低收入缴存人，由住房公积金管理中心为其申请高比例个人住房贷款提供信用担保。

与另设专门的担保机构相比，由住房公积金管理中心承担住房置业担保职能具有以下三方面优势：(1)住房公积金实行强制缴存原则，其资金来源稳定可靠，由住房公积金管理中心承担住房置业担保职能，可以避免现有住房置业担保机构信用不足和担保能力弱的问题，并可极大地提升借款人的信用等级，扩大担保规模，保证交易安全，同时还有助于克服目前住房公积金用途单一、资金闲置情况严重的弊端。(2)我国目前尚未建立起完善的个人信用制度，一般担保机构无法全面了解借款人的财产、收入和负债情况，亦不能对借款人的收入变动情况进行有效的监督和检查，因而面临着较大的信用风险和代偿风险。住房公积金实行强制缴存原则，住房公积金管理中心可以及时了解和掌握缴存人的收入及其变动情况，由其为缴存人提供贷款担保可以在很大程度上克服和修正个人住房贷款市场的信息不对称状态，降低住房置业担保的风险。(3)在信息不对称情况下，担保机构为了防范和控制代偿风险，往往要求借款人提供反担保。如按我国《住房置业担保管理试行办法》第21条的规定，借款人向住房置业担保公司申请担保的，应当将其本人或者第三人的合法房屋依法向住房置业担保公司进行抵押反担保。此要求与住房置业担保制度的旨趣是相悖的，因为借款人之所以申请住房置业担保，就是因为其无法向贷款人提供有效担保。由住房公积金管理中心提供住房置业担保无须缴存人另行提供反担保，因为住房公积金制度实行强制缴存原则，缴存人已缴纳的住房公积金和未来必须缴纳的住房公积金存款都将成为其履约担保，一旦缴存人违
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