随着工业化进程的不断推进，由于技术设备条件、管理因素的限制，以及片面追求利润等因素的影响，我国工伤问题十分严重，事故发生率居高不下，甚至某些媒体开始用“带血的GDP”来谴责这种局面。目前迫切需要进一步完善工伤保险制度，有效降低工伤事故带来的职业风险。现行劳动法第73条首次以基本法的形式保障了工伤者及其亲属享受工伤保险待遇，至2009年6月，全国参加工伤保险职工已达1. 4亿人。[1]随着经济社会的发展，我国工伤保险制度在实施过程中出现了一些新情况、新问题，本文结合甘肃省实际，分析了目前甘肃省工伤保险制度在实践中存在的主要问题并提出了立法完善的建议，以期对国务院《工伤保险条例》的修改和地方立法工作提供一些有益的参考。

一、甘肃省工伤保险制度存在的主要问题

国务院颁布的《工伤保险条例》（以下简称《条例》）于2004年1月1日起实施，甘肃省结合实际，制定了《甘肃省关于贯彻落实《工伤保险条例》的实施意见》（以下简称《实施意见》），随后又相继出台了《关于进一步做好高风险企业和农民工参加工伤保险工作的通知》、《甘肃省农民工参加工伤保险办法》等一系列制度文件。这些规范性文件对于促进甘肃省工伤保险工作的顺利开展发挥了重要的作用。2004年以来，甘肃省工伤保险的覆盖范围逐步扩大，参保人数不断增加，取得了良好的社会效果。但时至今日，工伤保险的地方立法工作滞后，依然停留在规范性文件的层次，同时也不同程度地存在着立法分散、混乱的问题。2009年2月12日确定的《甘肃省人大常委会2009年立法计划》，将《甘肃省工伤保险条例》作为19项调研起草项目之一，国务院法制办公室也于2009年7月24日将《国务院关于修改＜工伤保险条例＞的决定（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）全文公布，征求社会各界意见，受到了社会各界的普遍关注。

甘肃省的工伤保险制度有效地维护了工伤职工的合法权益，使其逐步享受到了事故预防、工伤保险补助、职业康复相结合的保险待遇，但在制度本身和实际执行中也存在着一些不容忽视的问题，需要在地方立法工作中予以关注。

（一）保险覆盖范围狭窄

1.制度设计不够完善

《条例》规定工伤保险的适用范围为“中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户。”甘肃省的《实施意见》规定的覆盖范围与《条例》一致。2005年12月29日，劳动和社会保障部、人事部等部门联合下发了《关于事业单位、民间非营利组织工作人员工伤有关问题的通知》（劳社部发〔2005〕 36号），将事收稿日期：2009-11-18作者简介：张桂芝（1966-)，女，宁夏石嘴山市人，兰州商学院副教授，主要研究方向为劳动与社会保障法、行政法与行政诉讼法学。业单位、民间非营利组织工作人员纳入了《条例》的保障范围，依照或者参照国家公务员制度管理的事业单位、社会团体的工作人员，执行国家机关工作人员的工伤政策。但是目前关于公务员工伤保险的全国统一办法尚未出台，已经出现了工伤无人认定、工伤待遇无法落实等突出问题。为了充分保障公务员的工伤保险权益，截止2008年12月，全国已有13个省、直辖市的部分地区通过地方立法或政府规章将公务员纳入了工伤保险的范围，公务员参加工伤保险人数已达78万人。[2]但此次的征求意见稿依然延续了《条例》的适用范围，甘肃省可考虑在地方立法上加以完善，将公务员纳入到工伤保险的范围之中。

2．逃避参保的现象客观存在

《实施意见》明确了工伤保险应该覆盖全省的各类企业和有雇工的个体工商户，但由于企业往往为了追求利益，逃避为职工参保的法定义务，再加之有关监督执法部门管理上的漏洞，造成了相当一部分应该参保的职工被排除在工伤保险的范围之外。甘肃省工伤保险的参保比例虽逐年上升，但总体水平仍然偏低，截止2008年还未达到60%，部分企业以种种形式和理由逃避参加工伤保险的问题不容忽视。

表一：2004-2008年甘肃省工伤保险参保情况单位： 万人％[3]

（二）工伤认定不尽合理

1．认定范围存在分歧

《条例》第14至16条确定了工伤的范围。甘肃省的《实施意见》要求统筹地区劳动保障行政部门严格执行《条例》的相关规定。立法的本意是想扩大工伤的情形，但第14条规定的6种情形有些笼统，可操作性差，特别是对工作时间、工作原因、工作场所这3、大认定要素的规定具有较大弹性，造成实践中法院、人力资源和社会保障行政部门、受伤职工、用人单位的认识往往存在分歧。由于准确认定工伤是享受工伤待遇的前提和审理工伤纠纷案件的关键，在立法上对工伤认定范围的明确对减少执法、司法过程中的分歧和冲突具有重要的现实意义。

2．认定申请时限不尽合理

《条例》第17条规定所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内，提出工伤认定申请。工伤职工或者其直系亲属、工会组织的申请时限为事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内。《实施意见》规定工伤职工或者其直系亲属、工会组织，超过1年提出工伤认定申请的，劳动保障行政部门不予受理。对于受伤职工而言，1年的工伤申请时限显得太短，在实践中，会存在着不可归责于劳动者本人的客观原因而导致其未能在1年期限内提出申请。例如地震、瘟疫、非典等不可抗力的因素；限于医学技术水平的限制，在申请期限内尚无法确定伤害后果，1年后可以确定伤害后果等情况。在这些情况下，依照现行制度工伤职工将丧失工伤认定申请权，享受各种工伤保险待遇更是无从谈起。在司法实务中，经办过大量工伤维权案的律师认为，一年难以满足部分工伤职工的需要，因为涉及工伤维权的法律程序都较为漫长，每起维权案件的审结处理完毕所花费的平均时间都远不止1年，而是平均需要3-4年。至于近年来被各地逐步纳入工伤保险适用范围的农民工的维权时间则更长。{1}2007年12月颁布的《甘肃省农民工参加工伤保险办法》第18条规定：“本办法施行前已受到事故伤害或者被诊断、鉴定为职业病的农民工，未超过1年申请工伤认定时效的，按照本办法规定执行。”可见甘肃省农民工的工伤申请时效也为1年，但由于农民工法律知识欠缺、维权意识淡薄，维权过程会更加艰难。据《中国经济时报》报道，按照现有法规农民工若在工伤维权中走完所有的法律程序，一般案件大概需要3年9个月左右，最长的竟达6年7个月左右。{2} 1年的工伤认定申请时限已经成为工伤劳动者维护自身合法权益的一大障碍。

（三）一次性工亡补助金偏低，地区间差距较大

《条例》第37条第三款规定：“一次性工亡补助金标准为48个月至60个月的统筹地区上年度职工月平均工资。具体标准由统筹地区的人民政府根据当地经济、社会发展状况规定，报省、自治区、直辖市人民政府备案。”《实施意见》中没有对一次性工亡补助金做出规定，要求各统筹地区在2004年3月底前出台工伤保险实施办法予以规定。例如嘉峪关市实施《工伤保险条例》办法（嘉政办发（2004)46号）规定：“一次性工亡补助金标准为60个月的全市上年度职工月平均工资。”酒泉市实施《工伤保险条例》办法（酒政发C2004J93号）规定：“一次性工亡补助金标准为48个月的全省上年度职工月平均工资。”我们如果依照酒泉市《工伤保险条例》的规定计算，可以得出酒泉市2007年一次性工亡的补助金标准为80628元。{4]工亡职工家属普遍认为标准太低。同为因工死亡，大多数省份的矿难死亡职工的赔偿标准已经由80、 90年代初的几千元上涨至2004年在山西省率先实行的不低于20万元，并且在2008年12月的中国商报上还有人呼吁需要大幅提高已大大落后于社会现实的20万元赔偿标准，从而使之更具正义性。[5]不同行业因工死亡职工补助的差距不断扩大。

不但甘肃省的一次性工亡补助金水平整体偏低，各市（州）之间的差距明显。根据《实施意见》的规定甘肃省的工伤保险基金实行市（州）级统筹。根据各地区的在岗职工平均工资，我们依照一次性工亡补助标准48个月的下限计算得出统筹地区当年的工亡补助标准（见表二）。从表中可以看到，从2005至2007年，补助标准最高的地区分别是最低地区的2.30、　2. 16、　1. 97倍，地区之间差异明显。同样是因工死亡，得到的赔偿却相差很大，容易造成社会的不稳定。而2007年全国和甘肃省工伤基金分别累计结余295.35亿元和2.80亿元，[6]目前的工亡补助金偏低是造成工伤保险基金节余过多的原因之一，进一步提高保险待遇还具有相当的空间。

（四）法律责任不公平

《条例》第58条规定：“用人单位瞒报工资总额或者职工人数的，由劳动保障行政部门责令改正，并处瞒报工资数额1倍以上3倍以下的罚款。”而第60条则规定：“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由劳动保障行政部门责令改正；未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”《实施意见》对此未做出
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