一、失地农民社会养老保险基本现状

目前安徽省内外各地对失地农民的社会保障措施及其发展进程，经历了从措施单一化到多位一体化、从货币安置到制度保障的逐步发展完善的过程。

安徽是启动农村养老保险工作比较早的省份之一，早在2004年就有《岳西县村干部社会养老保险管理办法（试行）》和《霍山县农村社会养老保险暂行办法》出台。随后，各地农村养老保险办法纷纷出台，其中更加偏重于解决失地农民的养老保险问题。到2005年底，安徽全省已有7个市10个县制订了《被征地农民就业和社会保障实施办法》，村社会养老保险参保人数达171万人。[1]截止2007年上半年，安徽省已有15个市、55个县（市、区）出台了被征地农民养老保险制度，参加养老保险的被征地农民已达44．9万人，累计筹集保障资金2．65亿元，已有8．41万名符合条件人员按月领取养老金，累计发放养老金1．7亿元，被保障人员的保障标准为每月每人80元至215元。[2]2008年，安徽省进一步总结推广新型农村社会养老保险制度试点政策，逐步扩大试点范围，落实被征地农民社会养老保险政策，市县100％建立被征地农民养老保险制度，被征地农民养老保险参保率要达到80％，实现农村社会养老保险全覆盖出台。[3]

从安徽被征地农民社会保障状况来看，失地农民养老保险并不像其他类型的农村养老保险那样，被征地农民的参保积极性很高。以巢湖市庐江县为例，截止2008年年底，该县被征地农民参加社会养老保险人数达8949人，参保率达98％。[4]由此可见，在农村推行农村社会养老保险之所以出现农民参保积极性不高，根源并非出在农民的思想认识上，而是应该对农村社会养老保险自身存在的问题进行进一步审视和反思，建立起既适合农民又与经济发展水平相适应的农村社会保障体系。

全国各地解决失地农民的社会保障办法在体制内都是多维度的。西安市对已征地农民的养老保险费及新征地农民应缴纳的养老保险费不足的部分，政府给予20％到23％的财政补助，[5]突出了政府责任。上海的“24+x”减少了农民的出资比例，有效地提高了农民的参保积极性。[6]青海省各地采用的安置就业和生活帮扶、转岗培训等方面措施解决失地农民的后顾之忧。[7]吉林省和龙市赋予被征地农民享有第二轮土地承包权，被征地后家庭人均农业用地不足以维持基本生活的年满16周岁及以上的农民，均可以个人账户与社会统筹相结合的模式，由被征地农民、村集体和市政府以3：3：4的筹资比例，参加被征地农民基本养老保险，[8]体现出筹资主体多元化。总结各地被征地农民养老保险模式的实践情况，其特点主要集中在以下几个方面：一是个人、集体、国家等筹资主体多元化；二是社会养老与家庭养老相结合；三是广开就业渠道；四是强调政府责任；五是提升农民参保积极性。

综合安徽省和全国多数地区的失地农民养老保险制度，这种体制内的多维度保障措施，一方面体现了地方政府对失地农民养老保险问题竭尽所能，但另一方面地方政府的行政性养老保障制度在体制内的多维性恰恰使制度本身失去了张力。因此，对失地农民的养老保险制度的构建问题还应该从法律的高度分析，以加大行政制度的弹性和张力。

二、现有失地农民社会养老保险制度中存在的问题及法学机理分析

被征地农民养老保险制度的推出适应了经济发展和个人发展的双重需要，但是就客观现实、制度内容和制度执行来看，尚存在一些带有全国普遍性的问题。

1．失地规模加大折射出土地主体二元化的矛盾

以安徽省比较发达的合肥市为例。合肥市的建设用地主要集中在原郊区。据统计，1999年至2001年合肥市郊区征地2055亩，涉及农业人口2100多人。2002年8月，兴建的包河工业园区，一期工程面积3．31平方公里，征用观音庙、大墙、花园3个行政村的土地，涉及人口6000多人。[9]

造成失地规模不断扩大的原因是多方面的，有地方政府出于财政考虑而出让土地的因素，但是深入地进行法理分析，驱动地方政府这些短期经济行为产生的根本原因还是土地所有权主体二元化。根据《宪法》第10条的规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要。可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿…”。可见，虽然土地的所有权主体有国家和集体两类，但这两类主体在地位上并非平等，为了公共利益的需要，国家可以征收或征用集体土地，此时集体土地所有者的身份是难以得到充分保障的。而由于集体经济组织本身就存在法律界定困难，并且公共利益也是一个比较模糊的概念，所以一定程度上更强化了国家对集体在土地征用上的优势地位。[10]

2．保障水平不高反映了立法保障不到位

综观目前安徽各地被征地农民养老保险的补助标准，合肥是相对较高的，补助标准自2008年5月上调为每月260元。但这一标准相对于城镇职工养老保险而言是很低的，即使是相对于在职职工最低工资标准（合肥市最低工资标准为560元／月）的60％来说，也是偏低的。[11]安徽省是自2006年起最早启动农村社会养老保险的八个试点省份之一，从涉及面而言是比较广泛的，但是，推行过程中也遇到诸多问题。以被征地农民养老保险来看，省内各地的养老金标准并没有统一依据，所以保障水平相对于失地农民的生活需要而言也是不尽一致的。对于失地农民的养老金发放标准应该因地而异，但是法律应该确定一个保底原则以供各地参照执行，也确保失地农民的基本生活需要。

3．基金管理不善，挪用现象严重透视出地方政府法律意识淡薄

农村养老基金挪用现象在很多省市都有发生，根据安徽省劳动保障厅提供的信息，安徽省自2001年开展社保基金专项治理以来，全省共检查纠正违规社保基金共达1．29亿元。这些基金中当然也有农村养老社保专项基金。从这一现象可以看出，地方政府法律意识淡薄，违反专款专用原则，对社保基金管理不善，使用监管不严，一定程度上影响了农民的参保积极性。

4．土地补偿力度不够体现立法的不足

在政府作为经济人的前提下，在土地使用人的角色中，政府是凌驾于其他土地使用权人之上的仲裁者，而且当权利已成为一种可以增值的资本时，就意味着权利超出了其为社会主体提供社会资源的定位，而成为获取利益的手段。那么作为权利运作结果的法律针对权利所进行的调整必然发生一定程度的扭曲。[12]所以《土地管理法》第47条规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。尽管其不符合市场价值准则，却是政府趋利下的必然后果。又尽管政府的趋利性本身有悖法理精神，但是在追求畸形的经济增长的情况下（其实土地财政并不是实际的经济增长），这一补偿标准的出台却是必然。客观情况是，以土地被征前平均产值的三十倍来实现对失地农民的后半生生活的全部安置是不切实际的，这体现了立法的不足。

5．国家投入比例不足是政府角色缺失的表现

民政部在1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（以下简称《方案》）中，提出保险资金筹集“坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则…国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。”《方案》对失地农民的养老保险资金筹集中政府责任承担的规定存在三点问题：一是没有直接针对失地农民，补助缺乏对象性；二是因各地乡镇企业发展水平不均，补助缺乏统一性；三是对政府责任实行弹性安排，补助缺乏对应性。
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