一、引言

人口是一个国家国力的重要支撑和标志。第七次人口普查显示（以下简称“七普”），2020年，居住在乡村的人口为50979万人，占全国总人口的36.11%，与2010年相比，乡村人口减少16436万人{1}。为提高生育意愿，“十四五”规划纲要强调“增强生育政策包容性”。2021年5月31日中共中央政治局审议了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》（以下简称“《决定》”），实施一对夫妻可以生育三个子女政策（以下简称“三孩政策”），将提高生育率上升到国家战略高度。2021年7月29日，国家卫生健康委《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定〉的通知》（以下简称“《通知》”），从“提高优生优育服务水平”等六个方面确保三孩生育政策落地{2}。2021年8月20日《人口与计划生育法（2021）》实施，国家采取系列综合措施，做好优生优育服务。鉴于我国农村相较于城市而言，经济发展水平和家庭收入较低，而农村生活成本、结婚成本趋高，生育的经济支付能力下降。加之，国家在农村的生育、养育保障投入明显不足，农村专业医护人才、医疗资源不足，农村没有生育保险，农村妇女购买商业保险经济有限，预防生育风险能力较弱，相对生育成本更高{3}，农村妇女生育意愿下降。三孩政策背景下，全国统一的鼓励生育措施适用于市场经济较好的城市，目前农村生育社会保障不能胜任人口长期均衡发展的需要。可见，为提高农村居民生育意愿，在上述措施的基础之上，构建适当向农村倾斜的激励型生育社会保障模式，不失为一种可行的制度抉择。

纵观域外国家激励型生育政策，使用较为普遍的是现金补贴（法国{4}(p410-421)、日本{5}(p179-200)、俄罗斯{6}(p961-973）、税收优惠（法国、德国）{7}(p7-18)以及产假制度（瑞典{8}(p3-24)、俄罗斯{9}(p1297-1322），预使鼓励生育政策达到实效，还需要政府在文化、制度、资本和个人福利等方面提供保障{10}(p498-512)。通过对我国激励型生育社会保障制度的学术梳理，不难发现，学者将家庭亲善福利总结为弹性政策、亲属照顾、休闲假期和员工援助{11}(p395-402)，大部分生育激励是基于奖励计划、福利改革和优惠补贴等{12}，剖析生育激励机制的正反面向{13}，着重分析住房对生育意愿的影响{14}(p61-67)，以及鼓励生育政策的国际经验{15}p(19-29)，总结出生育福利具有促进生育的激励效应{16}(p28)等，为生育社会保障提供了重要参考。面对“全面二孩”（即“一对夫妻生育两个子女”）不及预期，学者呼吁更积极的生育激励政策{17}，在三孩政策下，激励的生育政策应更多一些{18}，生育激励宜多做“加法”{19}，通过减轻个人所得税进行激励{20}(p50-59)等。然而，反观我国法学界，对生育激励的关注却明显不足，总体上依赖人口学、管理学、经济学和社会学知识供给，仅有的法学领域的学者对生育激励的认识仍局限于财政和税收等传统方式。

因此，笔者试图以农村生育为研究对象，研究激励型生育社会保障的运行逻辑及前提条件，建立激励型生育社会保障法律制度框架，差异化配置包容、灵活、积极的生育社会保障措施，拓展天然具有激励内涵的给付行政理论，构建农村激励生育理论框架，同时为农村激励型生育社会保障提供法律方案，建立起农村激励型生育社会保障法律制度理论框架，有助于农村妇女生命健康权、劳动就业权等权益的实现，进而推动生育资源的公平分配，增强农村抵抗生育风险能力，助力三孩政策的落地生效。

二、农村激励型生育社会保障制度的兴起

（一）农村建立激励型生育社会保障制度的必要性分析

我国农村经济社会相对落后，受生育文化的影响，以及传统生育社会保障制度难以满足三孩政策下更高福祉的生育保障需求，亟须向激励型生育社会保障转型。

1.我国农村抵抗生育风险能力较低，完善生育社会保障制度更迫切

学者认为，良好的社会保障制度可以化解社会风险并维护、促进国家发展与人民福祉，不良的社会保障制度则可能滋生新的社会风险{21}(p49-52)。然而，我国农村妇女生育保障不足，抵抗生育风险能力较低，其原因如下：一是农村妇女家庭收入较低，大多无职工生育保险，购买商业保险经济实力有限；二是农村专业医护人才欠缺，缺少医疗设备和药品，提供医疗服务和健康保障能力有限；三是农村家庭多数没有预防控制生育风险的观念，缺乏主动参保意识。

2.人口均衡发展对农村传统生育社会保障制度的冲击

我国农村少子化和老年化现象严重，鉴于“人口可持续是一切社会制度可持续的基础与前提条件”{22}(p27-29)，从三孩奖励政策实施，以及现金补贴等发放，体现国家和地方对生育社会保障的积极支持和推动，与传统生育政策形成了对比和冲突。基于传统生育在社会保障对象、范围、措施等方面已经不能适应目前激发生育的实际需求，因此，有必要实施三孩生育政策及配套支持措施，释放生育潜能，减缓人口老龄化进程，增强社会整体活力。

3.完善农村激励型生育社会保障制度有利于实现社会的公平正义

我国是一个农业大国，七普数据显示，目前居住在乡村的人口为50979万人，超过全国人口1/3。然而，我国农村传统生育政策被视为家庭之外的补缺型供给，保障对象有限、内容不足，不利于激发妇女生育意愿，也不利于生育资源的公平分配。因此，我们需建立一套能够解决国内生育社会问题，亦能体现国家与社会公平性的生育社会保障体系。

综上，我国农村亟须构建激发公民生育意愿，抵抗生育风险，推动适度生育的社会保障制度，即农村激励型生育社会保障制度。

（二）农村激励型生育社会保障内涵

理解“激励型生育社会保障”，需要从“激励型”“社会保障”这两个关键词来把握。就“社会保障”而言，郑功成教授认为，社会保障是一个具有福利性的国民生活保障和社会稳定系统，其是主要包括各类社会保险、社会救助、社会福利、军人保障、医疗保健、福利服务以及政府或企业补助、社会互助保障等措施的总称{23}（p11）。依据我国政府职能部门的职权职责，从侧面反映了我国政府对于社会保障的认识，我国目前生育社会保障主要由医疗保障部门和民政部门负责，主要包括医疗保险、生育保险、社会救助、社会福利等。

那么，何谓激励型生育社会保障？可以从两个角度去分析。第一个角度是加大了家庭生育自主选择空间。近几年，从“单独二孩”“全面二孩”到“三孩”政策，提供配套支持措施鼓励生育，属于放松管控、增加自主的政策。第二个角度是优化生育。对普通家庭来说，在女性就业、生育、养育过程中，给予更加宽松友好的氛围，不必陷入职业和家庭的紧张关系中。因此，中国人口发展需构建生育友好型社会{24}(p3-17)。通过在学前养育、入托和义务教育方面减轻负担，在公共产品与服务方面有所侧重等措施{25}，都是优化生育环境的具体体现。

综上，我们可以将“农村激励型生育社会保障”定义为，在鼓励生育的政策目标下，农村社会保障行政机关采取积极的生育保险、医疗保险、社会福利、社会救助等方式，来激发引导鼓励生育主体生育的新型社会保障模式。其具有如下特征：从社会保障主体而言，包括被保障者（生育家庭），还包括保障者自身（社会保障行政机关），既要通过激励型生育社会保障的制度设计，实现被保障者主动意愿为或不为一定行为，同时也要激发保障者积极主动履职；从手段上而言，在运用约束手段如减免税的同时，更加强调通过行政指导、奖励和补贴等政策和经济激励方式来激发生育主体热情；从社会保障内容而言，既包括对提升传统农村生育保障如医疗保险的利用效率，又包括对新的生育、养育产品和服务的发展利用。因此，农村激励型生育社会保障既包括对传统农村生育社会保障政策的有效利用，亦包括对新的激励型生育社会保障政策发展的探索和适用。

（三）我国激励型生育社会保障初具雏形

纵观我国计划生育工作历程，激励型生育社会保障阶段是2013年至今放松计划生育阶段：从“单独二孩”到“全面二孩”再到“三孩”，通过利益导向激励政策，确保保障生育工作更加人性、科学。

为此，在国内，党中央从战略高度逐步调整生育政策。根据2015年12月修订的《人口与计划生育法》第24条规定，国家建立健全基本生育保险等社会保障制度。2016年习近平总书记做出“人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题”的重要指示{26}（p2）。2021年5月31日《决定》提出，“实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”。2021年8月20日修订的《人口与计划生育法》，取消社会抚养费，实施减轻家庭生育、养育、教育负担等一系列综合措施。这表明，我国从传统生育社会保障政策到激励型生育社会保障政策的转型。

在此背景下，2021年7月28日四川省攀枝花政府发布，按政策生育二、三孩的攀枝花户籍家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金；8月3日江西卫生健康委罗礼生表示，构建生育友好的教育支持、住房优惠、税费支持等政策，完善生育假期制度，发挥生育津补贴激励作用{27}；8月4日，北京卫生健康委员会回复确定三孩家庭“可享受生育奖励假30天”（配偶15天）{28}；国家医保局规定将参保女职工生育三孩费用纳入生育保险待遇支付范围；9月16日，天津拟修条例增加男性陪产假{29}，9月19日起《北京市城市轨道交通车票使用规则（2021年修订版）》正式实施，调整儿童乘车规则，二孩、三孩也免费{30}。

综上，从三孩奖励的政策安排，到生育价值观念的引领，再到真金白银的支持；从中央《决定》取消社会抚养费，到地方实施生育优惠措施，这些都体现国家对生育社会保障的积极支持和推动，意味着我国激励型生育社会保障雏形初显。

三、农村激励型生育社会保障的法理基础与制度逻辑

（一）给付行政理论为激励型生育社会保障提供理论基础

学理上，激励型生育社会保障是需要国家给付物资、金钱、服务或政策，那么，给付行政理论则可以为其提供理论支撑。关于给付行政理论，最初在行政法框架下探讨的是德国学者福尔斯托霍夫{31}(p5-6)。日本学者盐野宏认为，给付行政是行政主体对私人提供精神或者物质的便利和利益的活动{32}（p9）。杨建顺教授认为，给付行政是政府通过公共设施、企业等提供社会、经济、文化服务公共扶助以及资金的交付、助成等{33}(p329)。给付行政的目的应从生存照顾转向福祉提高{34}(p34-42)。纵观以上观点，选择广义给付行政，给付行政是一个制度框架，包括物质、精神、技术、服务等方面的给付。给付行政天然地具有激励型内涵。

给付行政理论对我国农村激励型生育社会保障具有积极意蕴。第一，明确由国家承担农村激励型生育社会保障的给付义务。法理上，《人口与计划生育法(2021)》第17条规定，“公民有生育的权利”，通过法律明确了生育是公民的权利，那国家必须履行相应的义务来保障公民权利。基于民生保障是国家的法律义务{35}(p126-133)，生育社会保障肯定也是国家的法定义务。学理上，费孝通先生在《生育制度》中提到“损己利人的生育”{36}(p61)，这里的“人”指“国家”。生育的主要受益者是家庭（微观）与国家（宏观）{37}(p3-17).，本着“谁受益谁担责”原则，国家应履行给付义务。国家承担给付的方式可以通过权利赋予或义务减免的方式实施。当然，激励型生育政策和法规也多以权利赋予或义务减免的方式实施激励，如根据《决定》享受“差异化租赁和购房优惠政策”和“取消社会抚养费”，清理和废止相关处罚规定，将入户、入学、入职等与个人生育情况全面脱钩都属于国家给付行政的范畴。

第二，农村激励型生育社会保障目标是公平合理地配置公共资源。基于医疗资源、教育资源的供给是有限的，而且受到地方财政等的影响，对农村资源的配置处于不利地位。行政主体通过给付行政给予之保障，直接有助于社会成员追寻其利益{38}(p158)。那么，为促进医疗、教育、卫生等资源的均衡，弥补农村地区在生育社会保障方面的差距和不足，国家通过政策、资金、技术、服务等方式进行行政给付，有助于实现生育社会保障资源的共享与公平分配，这也是当下给付行政的基本要义。

第三，农村激励型生育社会保障范围从生存照顾转向提高福祉。鉴于传统生育社会保障受到经济条件限制，只能满足基本的生存照顾需求。随着中国经济水平的提高，给付行政已从“生存照顾”转向“提高公民福祉”。通过梳理目前生育社会保障相关条例和政策，可以归纳出农村激励型生育社会保障的给付内容包括政策、资金、技术、服务等方面的支持，有助于生育对象生命健康权、劳动就业等权益的实现。因此，农村激励型生育社会保障是对社会保障对象给付基本金钱实物，满足基本的生存照顾，转向服务、技术、性别平等、就业机会或者其他利益等更高福祉的追求。

（二）农村激励型生育社会保障的制度预设

一般而言，激励型生育社会保障构成要素、理念以及实践构成了其制度预设，也为其呈现了一幅理想画卷。从要素上讲，根据生育激励政策的实践，社会保障主体与被保障主体相对平等，才能构建多主体平等协商机制，健全生育社会保障方式，激发生育活力。由此可见，制度预设下的农村激励型生育社会保障制度是一种理想模型，要真正发挥作用，需要满足以下条件。

首先，明确生育和养育目的的公益性。公共利益（或福祉）是民主国家积极追求的目标，公益性体现在生育领域主要是实现生育家庭的公共利益需求。因为，保障农村妇女的生育权、健康权以及就业等权利都是国家义务。就中国农村妇女来说，她们多数未就业，没有生育保险，那么生育前后的体检、产检、生产等费用等，都应该由生育最大受益者——国家来承担。《决定》规定，国家定期开展女职工生育权益保障专项督查，保障女性的劳动就业权利，并且为因生育中断就业的女性提供再就业培训公共服务。这种女性再就业培训就具有公共性。又如，目前0～3岁公共服务供需缺口巨大{39}，建议三孩政策与公共投入进行有效衔接{40}( p1-6)等。

其次，平等对待生育社会保障参与主体。要破解教育和养育中的迷思，回归集体、社会、家庭协助的共育模式，各方主体协作，发挥各自优势，形成生育、养育、教育全社会合作支持的育人“全链条”。因此，应平等对待生育社会保障主体，不仅要家庭积极参与，社会组织和社区发挥应有作用，同时赋予婴幼儿服务企业更大自主权，让婴幼儿服务企业更愿意积极参与相应服务。

再次，运用激励的社会保障手段激发生育热情。采取强制方式易激化双方的矛盾，降低社会保障效率。因此，创新激励型生育社会保障方式势在必行。一般而言，生育社会保障方式包括直接的经济利益，如减税、财政补贴支持、产假、免费产检和免费疫苗等，生育家庭能够直接获得现实利益；同时，社会保障行政机关给予生育家庭相应的间接利益，比如，通过生育行政指导，分享婴幼儿护理知识、对孕产妇进行心理上的疏导、产后就业培训等，都是鼓励支持家庭生育的有效方式。

最后，各生育社会保障主体共担责任。《决定》强调，“完善政府主导、社会组织参与的扶助关怀工作机制，维护好计划生育家庭合法权益”。在生育激励型社会保障过程中，激励型社会保障主体的多元化突破了传统的公共行政理论，其性质决定了其责任承担不仅仅是政府内部，还包括婴幼儿家庭、服务市场主体、行业协会等，都需要划分责任，以促进生育和养育目标的实现。

综上所述，给付行政理论从农村生育激励型社会保障的行为性质、条件以及功能等方面实现了激励型社会保障的逻辑证成。

四、农村建立激励型生育社会保障的基础与法律挑战

（一）农村建立激励型生育社会保障的基础

根据2021年生育报告，经合组织（OECD）鼓励生育措施有四项，即休假保障、经济补贴、托幼服务、女性就业支持等{41}。但中国鲜有专门针对农村生育的优惠政策，一方面是由于中国生育社会保障起步较晚，另一方面，中国近年来实施城乡统筹社会保障政策。但随着农村经济社会的发展，全国的激励型生育社会保障政策在农村可逐渐适用。梳理我国鼓励生育政策，采取直接现金补贴、社会保险、社会救助等措施，各方面激励型配套措施正在施行。

第一，医疗保险。2019年全面实行全国统一的城乡居民基本医疗保险。一般来说，产妇生产时引发疾病，而且医疗费金额（具体数额由地方规定）达到一定标准时才可以报销。第二，生育保险。当前按规定缴纳生育保险的在职孕产妇可以享受生育津贴、分娩营养补助费、产假等，此项对农村非在职孕产妇不适用。对于农村孕产妇生育待遇主要包括以下三项补助：（1）产前常规检查定额补助为每人400元。（2）住院分娩定额补助每人1000元至1600元不等。（3）新生儿护理费每人100元定额支付{42}。第三，社会福利。（1）发放育儿补贴金。2021年7月攀枝花颁布了促进人力资源聚集的多项政策措施，对按政策生育二孩、三孩的攀枝花户籍家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金，直至孩子3岁。（2）住房、租房等优惠。具体标准由地方政策规定。第四，社会救助。对于因生育陷入贫困的家庭，给予最低生活保障、特困人员救助或临时救助。

此外，其他的生育社会保障方式。比如，对育儿家庭在生产和育儿过程中，提供健康卫生知识的咨询和指导，及时帮助有心理健康需求的孕妇。又如，《计划生育法》（2021年修订）第30条第2款规定，医疗卫生机构为婴幼儿家庭开展预防接种、疾病防控等服务。

（二）农村激励型生育社会保障面临的法律挑战

依照制度预设，完备的法律体系、健全的市场机制将是开展生育保障的外部条件；各主体地位相对平等且相互信任是内部条件。但是，当前农村生育法律制度难以满足激励型生育社会保障需要，具体表现如下。

1.农村激励型生育社会保障规范依据不足

一方面，基本法中关于激励型生育社会保障内容缺失。《社会保险法（2018修正）》对社会救助、妇女权益保护、儿童权益领域的单行法具有指引作用，但生育社会保障相关部门的职权、机构设置以及措施等未在社会保障基本法中予以规定。2021年《医疗保障法（征求意见稿）》公开征求意见结束，整合式立法难度高，仍有完善空间，诸如各保障实施主体权责还不够明确，各层次保障范围和水平仍待进一步厘清，需要处理好各保障制度之间的区分与衔接等问题{43}。此外，目前尚未制定单独的“生育保障法”或“生育保险法”，只有《生育保险条例》，但此条例只针对职工，不包括农村未就业和单位没有购买保险的妇女。

另一方面，法律政策对农村妇女适用性不强。分以下两个阶段阐释：（1）在怀孕生产阶段。其一，不孕不育诊治服务、高危孕产的安全保障不规范。目前关于这两项的内容为号召性条款，比较笼统，优惠项目、优惠比例等需进一步明确。其二，生育保险制度对农村孕产妇不适用。生育前的产检费用，大部分自费。比如，无创DNA等一些胎儿先天性遗传疾病检测须是省会城市户口才能免费，持有农村户口的家庭则必须自费；同时，对于未参加城乡居民医疗保险的孕产妇，停止住院分娩补助后，其住院分娩费用基本无法得到补贴，住院分娩保障政策可及性和覆盖程度有所下降{44}(p27-31)。其三，关于产假、生育津贴等生育待遇，对于农村妇女来说并不适用。比如，根据《社会保险法（2018修正）》中生育保险总共才4条内容，而且针对的对象都是“职工”而且“连续缴纳12个月生育保险费”。那么，非职工农村妇女并非享有生育津贴主体，而且这部分人员一般又不符合低保条件。（2）在3岁以下养育阶段。其一，根据《决定》规定，3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除，这条优惠政策，只有收入至少5000元（起征点是5000元）才适用，农村妇女很少能达到5000元高薪。不难分析出，这条生育优惠政策对农村妇女根本不适用。其二，城乡居民医疗保险制度需要进一步细化和完善。关于城乡居民医疗保险只能在定点医院报销，关键是在离家近、医疗资源一般的医院就医，报销比例就高，在医疗资源好的省会城市就医报销比例低，而且很多检查费用不在报销目录之列，小孩在3岁以前容易生病，只有通过自费方式为其购买商业保险等。因此，城乡居民医疗保险制度需要进一步完善。

2.农村激励型生育社会保障尚未形成多主体有效协同模式

农村激励型生育社会保障尚未形成多主体有效协同模式主要体现在社会保障机构内部，以及社会保障机构与相关企业、社会组织之间的关系尚未理顺。

第一，我国现行生育社会保障机构职能定位不准。其一，生育社会保障部门之间的关系尚未理顺。目前涉及生育社会保障的政府主管部门、行业监管部门没有分离。国家医疗保障局作为生育社会保障主管部门，制定生育社会保障政策的同时也承担监管职能，使其激励的社会保障职能难以发挥。医疗保障部门是医疗保障（含生育保险）基金的制定、实施和监督部门，基金仍由行政部门统一管理，管理部门和监管部门没有分离。此外，主管社会救助和社会福利的民政部门也是如此。其二，生育社会保障机构与其他职能部门之间的关系尚未厘清。鉴于农村生育医疗保障部门与计生部门、人社部门、财政部门、民政部门之间职能存在交叉，目前部门的权责划分仍不够明确，部门间信息共享、交流合作等机制不完善，部门间协同合作还存在一些障碍，同时生育社会保障部门职能不清，导致监管效率低下，无法有效落实激励型政策。调查发现，现在城乡医疗保险基本上并轨了，如果在本地生孩子在当地报销，在外地生孩子需要回当地报销{45}。而且城乡居民医疗保险在外地的报销比例低于本地，这种报销方式不利于农民工家庭。

第二，未有效发挥企业参与生育社会保障服务作用。激励型生育社会保障政策的实施，不仅需要企业参与社会保障资金的收缴和管理等事务，而且需要企业参与母婴幼儿相关产品和服务的开发等。例如，目前全国现有3岁以下的婴幼儿4200万左右，其中1/3有比较强烈的托育服务的需求，但现在的实际供给约为5.5%，供需缺口很大{46}。虽然《决定》《通知》等政策鼓励企业积极参与生育服务，但大都是原则性规定，比较笼统，且对企业获得政府政策性补贴的标准、企业负责完成相关服务的具体责任，以及受到处罚后救济方式等还处于空白状态。

第三，计划生育协会、村民委员会、一线医护人员、生育家庭等实质参与生育社会保障不足。由于乡镇（街道）社会保障事务所和村（社区）社会保障工作站在一些地方没有真正建立，基层社会保障协理员配置数量也明显不足{47}。加上村民委员会尚未有效发挥对生育优惠政策的解答和政策的执行作用，计划生育协会中技术服务人员参与不足，亟须拓展社会组织在农村的生育保障服务。在制定生育保险目录和相关标准过程中，尚未有效听取一线医护人员、生育家庭等建议，生育和医疗报销的目录与治疗目的或家庭需求不匹配。此外，社会保障资金来源于政府、企事业单位、个人等各个方面，在社会保障资金的收缴、发放、运营管理等具体操作事务中，各个社会主体实质性参与不足，特别是参保人参与自身权益维护不足。

3.具有激励功能的农村生育社会保障机制尚未发挥实效

第一，农村激励型生育社会保障方式尚未体系化。农村激励型生育社会保障需要奖励、补贴、税收等方式共同发挥作用。然而，目前我国三孩优惠政策在农村适用性不强，表现为医疗与计生部门之间的社会保障方式、民政与教育部门之间的社会保障方式之间有的重复交叉，有的存在保障“真空”。虽然地方发放育儿补贴、奖励假、住房优惠等鼓励生育实践非常值得肯定，但尚未制度化和长效化。

第二，农村激励型生育社会保障程序不健全。激励型生育社会保障自身程序设置不合理，农村生育社会保障缺乏足够的信息公开与共享程序，对专家与公众参与程序也较为忽视{48}(p47-59)。如前文论述农村生育社会保障条款较零星、分散，民政、
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