2022年3月11日上午，国务院总理李克强在出席记者会回答中外记者提问时提到，目前中国有2亿多人灵活就业，形式多样、覆盖面广。[1]2019年已有研究指出，到2025年，中国国内灵活用工市场的经济规模将超过1600亿元。[2]而据互联网平台头部企业研究机构——阿里研究院预测，随着我国第一第二产业甚至一些第三产业领域的逐步机械化和智能化，机器替代劳动是必然大势，到2036年，中国大约会有4亿人参与零工经济，届时随着我国人口出生率和劳动力人口的不断下降，这一比例将会超越标准就业群体，这一趋势说明劳动者依托互联网平台参与的灵活就业可能会成为未来劳动人员的主要就业方式，随之而来的变化就是传统固化的正式组织结构的标准劳动、终身就业时代将逐渐式微。[3]平台经济的高速发展也促进了传统就业模式发生转变，更具灵活性的新就业形态吸引了众多劳动力，网约配送员、网约车司机等灵活就业人员的数量大幅增加。由于平台的用工形式和新就业形态劳动者的就业方式相对灵活，企业用工主体构成和关系复杂，企业用工形式和分配方式多样化，大量新就业形态劳动者难以与企业直接确认劳动关系，难以简单纳入我国现行劳动法律调整，其社会保障面临新情况、新问题。[4]

由于灵活就业者无固定的工作单位，在我国现行法律制度下，其无法享有完整的劳动者社会保障权益。从其社会保障权益的整体出发，灵活就业者有三大重要特征：一是劳动关系归属模糊，二是劳动风险问题凸显，三是缺乏社会保障支持。[5]目前我国的灵活就业群体权益保障水平低，存在可选择参保险种少、参保率低、断保现象严重等问题。[6]对于灵活流动就业人员的养老保险缴纳而言，存在着缺乏单位保障、个体不愿缴费、参保人员流动性较大而养老保险缺乏异地可携带性、针对灵活就业人员的养老保险城乡差异大等问题。[7]

因此，我们必须十分重视灵活就业者的社会保障问题，而德国等一些欧洲国家比较早地面临了灵活就业群体的壮大对劳动就业构成的挑战和对社会保障形成的冲击，并且积极地采取了调整就业政策、推动相关立法、优化社会保障体系等措施，在灵活就业者的社会保障方面已经积累了一定的成熟经验。本文期望通过对境内外相关制度和政策的比较研究，探寻更好维护灵活就业人员社会保障权益的应对之策。

一、中国灵活就业人员社会保障问题

劳动者社会保障权益包括缴费型的社会保障和非缴费型的兜底保障及社会福利。其中，缴费型社会保障通常为养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、住房公积金和企业年金等；非缴费型的兜底保障主要包括社会救助。此外，社会福利和职业福利也广受关注。职业福利既有为员工提供休息休假、加班补贴、恶劣工作条件津贴和体检福利等劳动权益，也有单位配套的宿舍、食堂、休息室、阅读室、娱乐设施等福利设施，还包括劳动者职业发展福利，即为劳动者提供业务岗位和职业技能培训，提升职业能力以适应产业发展需要。

灵活就业是对传统劳动关系和劳动法的突破和肢解。对于没有固定工作单位的灵活就业者或者说非标准劳动关系就业者而言，上述许多权益保障及福利，他们是无法享有的。根据《中华人民共和国社会保险法》的相关规定，有工作单位的职工群体（以下简称职工群体）能够享受完整的“五险一金”的社保待遇，而其他城乡居民仅有养老保险和医疗保险，且待遇水平与职工群体存在较大差距。对于灵活就业者，可以按照“无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员”的身份参保，但没有强制规定必须以这一身份参保，且在工伤保险、失业保险和生育保险方面，灵活就业人员、非职工群体城乡居民都未被覆盖，无法满足其权益保障需求。此外，职工群体各类保险的缴费主体为个人与用人单位共同承担，而对于灵活就业人员，以城乡居民身份参加基本养老保险或者医疗保险只能享受少量的政府补助，或者只能全自费缴纳社会保险。而且，灵活就业者也无法享有住房公积金、企业年金等保障项目，因为这些大多还是与用人单位及劳动关系挂钩的。[8]

长期以来，我国灵活就业者的社会保障具有“三低”特征：保障水平低，覆盖率低，获得保障赔偿的可能性低，“三低”的问题长久以来都未曾得到很好的解决，相比较而言，城乡灵活就业者拥有社会保险的比率要远低于城镇正规就业者。[9]虽然我国多地陆续出台了相关政策保障灵活就业人员的基本生活问题，但对于工资水平较低的灵活就业者而言，较高的缴费基数导致其无力负担社保费用，繁杂的转接手续也为灵活就业人员参保造成了阻碍，因此社保补贴政策覆盖的群体仍然十分有限，难以确定社会保险关系。[10]即使参保了，我国灵活就业人员的社会保障也面临着参保质量不高、断保现象频发、保障项目缺失以及收入不稳定、核查难度高带来的与社会救助制度识别机制不相适应等诸多问题。[11]

根据全国政协委员、中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文2018年的一份研究报告，灵活就业参保人员约占养老保险全部参保人员的四分之一。当时有近1亿人依法应当参保但实际未参保，成为扩大养老保险覆盖面难啃的“硬骨头”。而这些未参保人员从事的职业主要可以分为互联网新经济就业、城镇非正规就业、流动性和季节性较强的农民工三类。未参保的主要原因是其不属于正规的劳动关系范畴，或雇主不明确，或没有雇主，收入不稳定。[12]以工伤保险待遇为例，灵活就业者受制于人格从属性的模糊性，难以受到工伤保险的保护。[13]

导致前述问题的根本原因是我国“三位一体”的社会保障制度还无法与灵活就业方式相适配。我国目前采取的是政府、单位和个体共同承担保障资金的三位一体保障方式，建立的是“社会统筹和个人账户相结合”的模式。[14]这种模式对于职工群体来说是能够体现社会公平的。但是对于灵活就业群体来说，单位在其社会保障体系中是缺位的，政府和灵活就业者的缴费压力增大，再加上灵活就业者的社会保险不是强制缴纳，这些因素都导致我国灵活就业群体的社会保障需求无法得到满足，该问题亟须法律和政策作出回应。

二、德国灵活就业人员社会保障实践

灵活用工方式对社会保障体系产生冲击并非我国的特有问题，德国等一些欧洲经济发达国家更早地面临了这一问题。20世纪70年代以来，随着科学技术的不断进步与新业态的涌现，欧洲社会用工方式也发生了巨大的变革，灵活用工群体不断壮大。据资料显示，2001年至2005年期间，欧盟国家灵活用工（包括自雇）占就业总人数的比例从36%上升至40%，尤其在新的就业机会中，灵活用工占据了60%。[15]根据德国联邦统计局官方数据，截至2021年最后一季度，德国的自雇佣劳动者数量已达390万人。[16]与我国相似的是，多数欧洲国家的社会保障制度以社会保险为基础，而社会保险又普遍地以正式就业为条件。雇员和雇主之间的社会保障法律关系是通过集体谈判和劳动合同确定的，换言之，劳动者能够享有社保权益的前提是构成劳动关系，但这无法回应日益壮大的灵活就业群体的社会保障诉求。为更好地保障灵活就业者的权益，这些国家纷纷通过就业政策调整、相关立法完善等方式弥合社会保险体系的制度空缺。限于篇幅，这里以德国为例，介绍和评析其“迷你工”政策、“个人工作账户”、社会转移支付、自愿参保计划等措施和方案。

想要了解德国的灵活就业者，首先需要弄清楚德国的迷你工作（Minijob）政策。迷你工作被制度化、法定化最早开始于1977年，之后正式成为德国社会法的一部分。迷你工作制度作为边缘性非全日制工作的组成部分，突出特点是工资或工时低于门槛标准，前者被称为工资型迷你工作，后者则是短期就业型迷你工作[17]。迷你工作制度的合法性曾遭到颇多质疑，但这种低工资、多就业的制度的产生具有特定的社会经济背景，也与德国的税收制度、社会保障制度密切相关，因此总体呈现出持续发展的趋势。为解决国内失业率居高不下的问题，2003年德国正式施行了《现代化劳动力市场服务业法案》，为创造更多的就业机会，减少失业，对低薪就业政策进行了修改和完善，既赋予了“迷你”工在特定情况下领取养老保险金的资格，亦规定了其兼职收入无需与主要工作收入累计缴税。一项关于该新政的民意测验表明，在德国有250万人有兴趣做“迷你”工。[18]迷你工作的制度优势在于提高了工作的灵活性和可选择性，有利于兼顾雇主和特殊雇员的需要。于雇主而言，雇佣迷你工可以获得较大的税收优惠。通常而言，雇主为一般雇员缴纳的税收和保险在42%左右，但就收入不到400欧元迷你工而言这一数额仅为25%。家庭雇主的纳税比例更是低至12%，除此之外在年终最多还可以获得510欧元的减税。而于特殊雇员而言，迷你工作对职业技能要求较低、能够降低失业风险。在数次改革中，法律明确了迷你工可以在补足社会保险费后获得养老保险金，工作的安全性和保障性也有所提高。迷你工作制度成效显著，从长期来看有利于降低失业率。有学者指出，在2008年全球经济危机的背景下，德国正是由于采用了恰当的劳动力市场政策（即短时工作制），才能够创造出举世瞩目的“就业奇迹”。[19]

在欧洲，总体而言，灵活就业人员面临着整体工资水平低、社会保障不足的双重困境，“工作贫困”问题比较严重。因此近年来欧洲国家纷纷关注社会保障体系的优化，尤其是要对灵活就业者提供基本的权益保障。以德国为代表，正在不断探索符合本国国情的改革措施，以应对灵活就业不断发展带来的挑战，这些措施大致体现在以下几个方面：

第一，为适应灵活就业大趋势，自2007年开始，德国政府对灵活就业者实行免缴工资税的政策优惠，以推动灵活就业的发展。另外，德国《劳动法》中还专门创设了“类雇员”的概念，对介于雇员和非雇员间的劳动者进行厘清。因为德国社会保险制度是强制性的，保障全体劳动者的权益，因此“类雇员”也属于强制保险的范畴，这类就业者在面临失业风险时，同样能够享受该项社会保险待遇，以保障其基本生活得以维系。以工伤保险为例，德国的工伤保险覆盖对象和范围最为广泛，不设置年龄、收入或工作方式等条件限制，“类雇员”同样被纳入工伤保险范畴。在社保缴费方面，德国法律明确规定了社会保障费缴纳的三方主体，以保证社会保障费的征缴，其中工伤保险费明确由雇主单方负担，包含养老、医疗、失业、长期护理等保险项目由双方主体共同缴纳，政府给予一定财政补贴。自2020年疫情暴发后，德国政府还专门凑集安排75亿欧元用于灵活就业者的基本劳动安全保障。

第二，推广“个人工作账户”。将工作者的社会权益与雇主脱钩，而与个人的缴费记录挂钩，将一个人不同工作期间积累的社会保障权益计入个人账户，将雇主或政府的缴费计入对应的补充账户。

第三，通过加强社会转移支付来减少社会保障权益与就业之间的关联。这种方式是根据需求而非与收入关联的缴费来确定个人的社会保障权益，费用由税收支付。它解决了灵活就业人员社保保险基金的征缴与管理的困难。同时，由于许多欧洲国家原本就建立了一些普惠制的社会保险计划，并普遍建立了针对贫困群体的社会救助体系，这种改革措施也具有可行性。

第四，在原有的社会保障体系内，创立针对灵活就业人员的、自愿参与的保险计划。但该做法面临的问题是，只有高自愿参与率才能保证自愿保险计划的财政可持续性，而灵活就业人员的参保意愿普遍较低。如果政府不给自愿参与保险计划提供补贴，那么，这些保险计划将会陷入低风险群体退出及缴费率上升的恶性循环；但是如果政府提供财政补贴鼓励灵活就业人员参与，又会造成沉重的财政负担。

第五，建立针对灵活就业人员的特殊计划。采取这种方式的国家往往是出于历史原因，而非现实的政策考量，针对的往往也是灵活就业人群中的特殊群体。其中比较典型的是德国为作家和艺术家设立的保险计划，以及法国为视觉艺术从业者设立的失业保险计划。德国的作家和艺术家的保险计划，由个人、文学和艺术作品的客户及政府分别按照50%、30%和20%的份额共同缴费，以解决雇主缴费缺失的问题。[20]

第六，灵活就业者目前可选择购买法定养老保险或者私人养老保险。在德国已经有部分灵活就业者缴纳法定养老保险，虽然这些养老保险没有额外补贴，但是可用以抵税，这在一定程度上减轻了灵活就业者的经济压力。此外，德国也正在思考在下一部养老金法中“把自雇人士纳入养老保险体系”，并设想所有未为自己购买养老保险（私险）或没有其他经济方式保障老年生活的灵活就业者，未来都有义务加入公立养老金体系。但是，灵活就业者究竟应依照什么标准在公立和私立养老险中做出选择？他们的“退休”年龄应定为多少？关于这两个重要问题，德国政府尚未达成一致。

三、中德灵活就业人员社会保障制度比较

德国作为经济发达的福利国家，在灵活就业领域根据国情及灵活就业者的职业类型采取了一些精细化的社保对策，值得深入研究。从中国与德国灵活就业者社会保障的相关政策与制度比较来看，我们发现二者间主要存在以下几点区别：

其一，劳动者的工作社保是否与雇主脱钩。我国目前的社会保障制度很大程度上还是与劳动者的职工身份紧密相关，劳动者的养老保险、医疗保险、生育保险等社会保险的缴纳无法与用人单位脱钩。德国等欧洲国家则采取了“个人工作账户”的做法，将劳动者的社会权益与雇主脱钩，而与个人的缴费记录挂钩，一个人在不同时期可能会有不同的工作状态，但是这不会影响他的社会保险缴纳，其在不同工作期间积累的社会保障权益会计入他的个人账户，而雇主或政府的缴费则计入对应的补充账户，这一政策使得德国的灵活就业者在社会保障领域基本上与标准劳动关系的就业者不存在制度上的差异。

其二，社会保险补贴政策统一度及覆盖率。我国并没有统一针对灵活就业群体的社会保险补助政策，各地方政府出台的灵活就业人员社会保险补贴政策也是各不相同，没有统一的补助标准，灵活就业群体补助覆盖率也较低，如柳州市享有社保补助的灵活就业人员必须满足持有《再就业优惠证》、是“就业困难人员”、是灵活就业人员且在三个月以上等条件，再根据相应标准到相应社会保险机构缴纳社会保险费后政府统一按照2/3进行补贴；[21]北京市对于灵活就业人员的社会保险补贴标准对于基本养老保险、失业保险、基本医疗保险等不同类型保险有不同的补贴比例。[22]德国等欧洲国家选择使用严格的税收制度来根据灵活就业者的补助需求进行扶助，缓解了灵活就业人员社会保险基金的征缴与管理的困难。而且许多欧洲国家原本就建立了一些普惠制的社会保险计划，并普遍建立了针对贫困群体的社会救助体系，政策统一程度较高，一定程度上减轻了管理难度且提升了覆盖率。

其三，特殊灵活就业群体的针对性补助。德国在灵活就业者权益保障方面发展较为成熟，除了推动个体社保缴纳与雇主脱钩等措施，还有针对特殊灵活就业群体的补助，如对于作家和艺术家这两个特殊群体，他们的社会保险缴纳是由个人、文学和艺术作品的客户以及政府分别按照50%、30%和20%的份额共同缴费，有利于解决雇主缴费缺失的问题。我国并没有针对灵活就业群体的特殊补贴项目，但是有针对残疾人、大龄或者长期失业者“4050人员”[23]、城镇零就业家庭成员、低保家庭、单亲家庭的劳动者、就业困难的高校毕业生等就业困难群体的优惠政策，包括提供公益性就业岗位、职业技能培训、社保补贴等措施，对于满足就业困难群体条件的灵活就业者可以享有当地的相关优惠政策。

其四，养老保险抵税。我国灵活就业者可以选择自费缴纳养老保险，德国的灵活就业者也可以选择购买法定养老保险或者私人养老保险，二者的区别在于德国的灵活就业者所缴纳的养老保险可用以抵税。如2017年，德国的一种法定养老保险——吕鲁普养老保险（Rürup-Rente），[24]其保险费的84%可作为“特别支出”抵税，单身的灵活就业者最多可抵23362欧元，已婚人士则为双倍，夫妻为4万欧元。目前保费还不能全部免税，因为有这种国家税务优惠，保费可作为特别开支免税。2005年是60%免税，此后每年增加2%。2011年为72%。到2025年可100%免税。吕鲁普养老金和其它基本养老金一样，2005年拿到的养老金50%需作为收入申报，以后每年增加2%。从2021年起，每年只增加1%。到2040年必须全部申报。低收入者免税，收入达到一定数额的人士才交税。

四、中国灵活就业人员社会保障制度改革

“就业是最大的民生”[25]，“美好生活靠劳动创造”[26]，“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。我们说的共同富裕是全体人民共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义。”[27]劳动既是公民的权利也是公民的义务，当务之急，是通过各种途径利用各种经济杠杆和灵活政策扩大就业，保障就业，推进劳动权利的实现；同时也要注意劳动领域的权益保障和利益分配，真正助推国家实现就业保障和高质量发展。

随着半机械化、机械化、智能化的逐步普及，第一、二产业劳动力将会大量富余，聚集在第三产业的灵活就业形式将长期存在并且不断平台化。一般地说，灵活就业相较于固定职业，其收入具有明显的差距。[28]当然，灵活就业者在工作时间和地点上所具有的更高灵活性不仅有利于减少必要支出（如交通费、伙食费、服饰、化妆等费用），同时也可以降低时间成本以从事其他零工工作。总体而言，相较于传统经济，零工经济能够提供类型多元的工作机会，也因此创造了更为广泛的收入来源，灵活就业给劳动者带来了新的职业选择与更多的工作机会。灵活就业在创造就业机会、促进经济发展和社会稳定等方面发挥了巨大作用，国家应当重视并促进灵活就业的健康发展。但灵活就业群体也面临着诸多问题，其中，灵活就业群体社会保障制度的完善是尤其需要重视的问题。

我国台湾地区对自雇佣劳动者的权益保障也作了相应的制度完善，根据台湾地区“劳动部劳工保险局”官方网站的相关资料，我国台湾地区所有的自雇佣劳动者都强制参与劳动保险（Labor insurance），如果自雇佣劳动者隶属于职业工会则需承担60%的普通和职业意外保险费，其余40%将由公共行政部门支付，而符合台湾水产协会[29]
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