完善社会保障立法，追求适度公正是以推动社会和谐为己任的社会保障制度建设的关键。致力于建立与社会生产力水平相适应，以促进社会公平为根本目标和评价标准，给同类性质人群以同样的权利和待遇，将不同类性质人群的待遇差别控制在社会公认的合理范围之内并尽可能缩小这种差距的社会保障体系，可以实现公平与效率的统一，形成柔性调节机制，既增进社会福利，又推动经济发展。

一、倡导立法的适度公正机制：实现社会整合

从构建和谐社会的观点看，社会保障不仅仅是一种福利，一种经济制度，还是一种责任体系，一种道义承诺，一种社会架构。倡导立法的适度公正机制，目的是使社会成员都能普遍以适度标准不断享受发展成果，从而有效实现社会整合。在最早的文字记录中，公正指一般意义上的相当，公正包括全部美德和完好的道德行为模式。如柏拉图在《理想国》中提出：“正义就是社会中各个等级的人各司其职，各守其序，各得其所。”[1]1971年约翰·罗尔斯在《正义论》中明确认为：“正义的主题就是社会的基本结构，或者说得更准确些，就是主要的社会体制分配基本权利与义务和确定社会合作所产生的利益的分配方式。”[2]阿尔伯特·威尔在其1978年出版的《平等与社会政策》一书中，提出社会政策的重要性就是检验和提出社会公正，维护社会的公平正义需要制度做为保障。2008年吴忠民指出：“社会公正的基本价值取向包括让全体社会成员能够共享社会经济发展成果，使每一个社会成员都能够拥有充分的自由发展空间。‘保底’和‘不封顶’这两个基本价值取向各有各的特有重要功能。基本立足点应当站在社会整体利益的立场上。在解决某一社会群体所面临的不公正对待问题时，不能损害其他社会群体的合理利益。”[3]

社会保障制度理论学派虽然在理念和政策选择等方面不相同，但它们的理论体系中都包含了社会公正的思想。德国新历史学派认为福利国家的发展是工业文明和政治民主发展的必然结果，通过实行平等与民主化的全面社会保障计划，福利国家能够消除资本主义社会的痛苦，可以不通过暴力革命的方式就达到消除贫困和实现平等的社会目的。凯恩斯主义学派认为社会保障是克服经济危机的一个重要手段，主张通过累进税和社会福利等办法重新调节国民收入的分配，缩小贫富差距，促进社会公平。国家对社会福利领域的干预有助于增加消费倾向，实现宏观经济的均衡。新剑桥学派认为国民收入分配和再分配的不合理是资本主义生产方式的顽疾。这种不合理只有通过国家干预才能解决，因此主张国家必须采取分配政策，使国民收入再分配趋向合理和公平，使个人收入趋向均等化。贝弗里奇报告提出了一整套对英国全体公民均适用的福利国家指导原则，设计了一整套从“摇篮到坟墓”全面广泛的社会福利计划。贝弗里奇提出的福利体系具有广泛的适用性和公平性。他提出了普遍性原则、满足最低需求原则、充分就业原则和费用共担原则四条基本原则。

适度公正的理念和准则随着中国经济和社会的逐步发展而变化，是基于经济发展和现代社会平等两者之间的权衡，主要从三个方面来理解。首先，公正的适度性表现在基本权利的保证，这是最基本的底线原则，人的生存权决定了必须享受基本社会保障的权利，正如恩格斯所指出的，“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位”。[4]人的基本权利是逐步提高的，比如贫困线的底线，基本医疗的涵盖范畴，最低养老金的领取标准。其次，公正的适度性表现在事前的机会平等。机会平等的目标是开发社会成员潜能，并为社会成员提供一种平等竞争的公正环境，从而努力消除先天性差距对个人发展的影响。在我国，公正的适度性是，资源（尤其是医疗资源和教育资源）应该倾斜性投向需要扶持的农村和贫困人群，从而有效地提高社会成员的平等发展机会。最后，公正的适度性表现在事后的结果平等，在立足于社会整体利益的前提下，对于一次分配之后的利益格局进行必要的调整，使整体社会成员都享受发展带来的收益。这三点缺少其中任何一项，社会公正的适度性就不具备完整的意义。

与生产力发展水平相适应的情况下维护社会公平有利于生产力发展，有利于提高经济社会效率。应当摒弃将经济发展和社会保障用二分法来思维的模式，重视两者之间不能相互分离独立运行这一事实。

首先，适度公正的社会保障立法制度有利于促进经济发展。福利经济学鼻祖庇古认为，经济福利会因收入分配均等化而增大，其依据是边际效用递减学说。显然社会保障制度具备这一调节收入分配功能。如果通过合理的制度安排使社会保障在利益调节方面的功能得到有效发挥，将有利于缩小地区、城乡、贫富之间的差距，进而从根本上促进中国经济的健康持续发展。

其次，适度公正的社会保障立法制度有利于促进社会发展。根据马斯洛的需求层次理论，作为第一级需要的生理需要和作为第二级需要的安全需要，在现代社会都离不开社会保障制度作用的发挥。可见，社会保障制度正是一种促使社会成员的基本需要获得满足并由低级向高级发展的良好社会机制。当前，中国正在积极构建社会主义和谐社会，提高社会保障制度的社会公平性，完全符合和谐社会的发展理念。

再次，适度公正的社会保障立法制度有利于促进政治制度的发展。作为政府的一项承诺，或者说是解决民生、增进国民福利的政策措施，社会保障政策是否得人心，是否能满足国民的需求，在很大程度上影响着国民对政府的信心，关系到政府的公信力。而国民对政府的信心，在西方国家就意味着选票，在中国则意味着执政基础。如果一个公平的社会保障制度安排是得民心的，将有利于巩固执政党执政基础，自然也就有利于该政治制度的发展。

二、新旧立法机制的转换：从效率导向走向适度公平导向

胡锦涛指出：“必须注重社会公平，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调各方面的利益关系。”[5]温家宝指出：“让正义成为社会主义国家制度的首要价值。”[6]2007年10月党的十七大报告指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”报告还特别强调“初次分配和再分配都要处理好公平与效率的关系，再分配要更加注重公平”。这些论述充分反映了国家对人民福祉的全面关注，我国社会保障制度进入了以人的需求为本位的阶段。

社会保障的实质是对国民收入进行再次分配，它涉及到国家、社会、个人之间的切身利益关系。因此，社会保障法律制度不像民商事规则可以通过市场交易自发生成，它必须由国家立法强制推行，从其产生之日起它便是一种法律制度安排。在我国，经过改革开放三十年社会保障制度的认识深化，社会保障立法理念已经从效率导向转向社会公正。当然这个转变，不是单纯的回归到单向度的追求公平，而是追求发展与公平的一致性和有助于实行实现社会公平的发展。它从相对被动服务于经济体制改革向服务于民生和谐的经济与社会协调发展的框架迈进。

改革开放后到2002年，社会保障立法的主要作用是服务于经济改革。随着经济体制改革推进，社会结构、思想观念发生了剧烈而深刻的变化，出现了经济主体多元化、社会群体利益分层化、新的弱势群体出现等社会问题，收入差距、城乡差距、地区差距逐渐拉大。这时国家主导思想是经济快速发展，社会保障制度服务于经济改革。社会保障根据需要配合出台相关法律法规，如《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《老年人保障法》、《劳动法》等保护弱势群体和发展社会事业的法律法规；国务院1991年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》后，又制定了失业保险条例、农村五保户供养工作条例、城镇最低生活保障条例等法规，还制定了下岗职工基本生活保障制度及深化养老保险、医疗保险、城镇住房福利制度改革政策等。通过解决相关社会成员的生存、医疗、住房等任务来及时化解社会矛盾、促进人力资本开发、提高有效购买力，从而达到服务和促进经济增长的目的。

2003年以后，社会保障制度逐步从相对被动服务于经济体制改革迈向了服务于民生和谐的经济与社会协调发展的框架下。根据2003年国务院办公厅国办发（2003）3号《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，新型合作医疗制度重新建立，这标志着政府主动地把财政力量投放到迫切的民生问题——健康的解决上，扭转了合作医疗只依靠个人缴费和乏力的村级集体经济的困局，意味着政府不再拘泥于以社会保险为主的制度框架，增强了民生问题上的国家责任。这表明国家福利提供思路的重大转变。2004年全国人大十届二次会议通过《宪法》修正案，正式将建设同经济发展水平相适应的社会保障制度写入了宪法，标志着社会保障制度正在成为国家发展必要的基本制度安排。根据国务院国发（2005）38号《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，养老保险改革方案的调整中，体现效率的个人账户比例从16％降至8％，维护公平的社会统筹账户则由4％逐步上调到20％，个人账户和社会统筹账户的一降一升使得原方案中的效率优先转向了社会公平。根据2007年国务院国发（2007）19号《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》最低生活保障从城市全面推广到农村，标志着开始打破长期以来延续下来的社会保障制度重城轻乡的局面，这意味着社会福利提供方面对广大农民的歧视
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