构建合理而有效的社会保障是我国社会主义新农村建设的基本内容，也是统筹城乡发展的基本手段。然而，由于“三农”问题固有的特殊性和复杂性，要在我国农村建立起具有一定保障能力的社会保障体系将是一件非常艰巨的任务。本文拟从立法的层面对这一问题做一探讨。

一、立法原则

（一）法律（政策）的制定和适用城乡分立尽管随着改革开放的深入，我国城乡间的互动和融合已达到了前所未有的程度，但笔者认为，由于既定社会结构内部张力态势的改变需要一个较长的时间，因此，尽管在市场和政府这“两只手”的共同推动下，我国城乡之间的统筹层次和融合程度将会持续提高，但城乡二元社会结构总态势在一个较长的时期内将难有实质性改变。城乡社会成员生存和发展所需社会保障体系建立的生产方式基础、物质条件基础、组织形式基础、文化观念基础等存在明显的差异：社会化工业生产是城市的基本生产方式，而以家庭为单位的联产承包是农村的基本生产方式；货币化的薪金收入是城镇社会成员建立社会保障的基本物质条件，而农村社会成员建立社会保障的基本物质条件却是土地及其产出物；社区和发达的社会化服务系统是城镇社会成员社会保障体系建立的组织基础，而农村社会成员建立社会保障体系的组织基础却是家庭和组织化程度较低的服务体系；社会保障在城镇社会成员中获得了广泛的观念支持和心理认同，而养儿防老、自我保障的文化观念在农村社会成员中仍然占据重要地位。城乡社会保障建立基础的上述差异，决定了城乡社会成员的社会保障需求是不尽相同的，农村社会保障立法应该也必须立基于这些客观现实，坚持建立独立于城镇社会保障体系的农村社会保障体系，只不过应在城乡社会保障体系之间建立自由的社会保障关系转移机制。如果按照一些专家主张的那样在我国实行社会保障城乡一体化、建立城乡一体化的社会保障体系，那势必将我国农村社会保障体系建设引入误区，影响甚至阻碍农村社会保障体系的顺利建立和整个社会保障事业的健康发展。事实上，一些发达国家，如德国等，也是在城镇和农村分别建立社会保障体系的。

（二）以传统保障机制为依托

在长期与各种自然和社会灾害作斗争的过程中，我国农村逐步形成了相应的保障机制和组织形式，并不断得到完善和发展。随着生产社会化、人口老龄化和家庭小型化的不断加深，我国农村以家庭保障为基础、以集体保障和国家保障为必要补充的传统保障机制的保障功能将会逐步弱化，而社会保障的作用则会不断得到强化。但是，我们必须注意以下事实：第一，我国农村人口众多，人均国民收入水平比较低，国家财力有限，在一个较长的时期内根本不可能在农村建立起能基本取代传统的保障机制的社会保障系统。第二，在我国农村，传统保障机制，如家庭保障等，具有深厚的传统伦理基础和广泛的社会认同度，再完善的社会保障也无法代替上述传统的保障形式，一些基本社会保障，如社会养老保障，事实上也将主要依托家庭等传统保障组织形式来具体实施。第三，在我国农村如果过分看重社会保障从而忽视传统保障机制的作用，将导致严重甚至灾难性后果。因此，在一个相当长的时期，传统的保障机制在我国农村将仍然会发挥基础性作用，我国农村社会保障制度的设计必须充分考虑传统的保障机制的作用。

（三）统筹层次逐步提高

根据社会保障的基本原理，参与保障系统的人员越多，系统本身的共济能力就越强，保障能力也越强。社会保障是一种强制性法律制度，它的参加者不是基于自愿而是基于立法强制，并且实行属地管辖。从理论上讲，社会保障系统的统筹层次与保障系统的覆盖面成正比，系统的统筹层次越高参与者就越多，保障系统的筹资能力和保障能力也就越强。换句话说，我国农村社会保障的统筹层次越高越好。但是，我国幅员辽阔，不同地区社会经济发展极不平衡，不同地区农村的经济发展水平和农民收入水平存在很大的差距，不同经济发达地区的农民对社会保障基金中个人出资负担的认识和保障待遇水平的心理预期也存在较大的差异。如果片面强调提高统筹层次，可能会引发统筹区内不同经济发达地区的农民在社会保障基金筹资负担分担上的矛盾，影响统筹区内经济较发达地区农民缴费的积极性，从而降低系统的筹资能力。因此，我国农村社会保障的统筹层次应伴随政府调控能力的增强、农民共济意识的提高、经济发展区域差距不断缩小而逐步提高。笔者认为，我国农村社会保障的统筹可根据各地的实际情况按保障项目的不同先从县级开始，进而发展到市级、最后过渡到省级统筹。

（四）以救济性保障为基础

在一定时期内，我国农村社会保障立法的价值取向应以救济性保障为目标；也就是说，在一个较长的时期内，我国农村社会保障应按社会救济的定位来进行具体的制度设计。一方面，农村的生产方式、社会结构、土地政策和生活方式所具有的特殊性，决定了我国农村始终具有一种相对稳定的基本保障机制和功能，村民对社会保障的期望值和心理预期也不会像城镇居民那样全面、普遍；另一方面，在一个较长的时期内，我国农村社会经济发展的现状和国力基础无法支撑在农村建立具有普遍性特性的社会保障体系。因此，我国农村社会保障在保障层次上的正确选择，应是先建立救济性保障，然后伴随农村城镇化、工业化程度的提高，逐渐由救济性保障过渡到保险性保障。

（五）保障水平与社会经济发展水平相适应

根据国外建立社会保障的经验和教训，社会保障的水平和程度一定要和本国社会经济发展水平相适应，否则，将带来严重的负面影响。我国是一个农村经济还比较落后的国家，农村社会保障项目和待遇水平的确定一定要和统筹区内的社会经济发展水平相适应。笔者以为：低水平，广覆盖，随着经济发展水平的提高而逐步提高保障水平，应是我国农村社会保障立法坚持的一个基本原则。

二、法定项目

合理确定法定保障项目是构建我国农村社会保障制度的关键，它不仅关系到我国农村社会保障的保障功能的结构安排，还涉及到农村社会保障管理体制、运行机制的设计，以及筹资和负担分配模式的选择和确定。结合社会主义新农村建设和统筹城乡发展的要求，根据我国农村对社会保障需求的急缓程度，笔者以为，今后一个时期，我国农村社会保障可主要包括以下基本法定项目：

（一）医疗保障

疾病，特别是比较严重的疾病的治疗，往往需要患者及其家属承担比较大的即时性付款，这对于以实物为主要收入形式、现金储蓄比较少的广大村民来讲，普遍难以承受。2007年6月，广州市统计局曾就社会保障问题在全市进行过一次抽样调查，结果显示，50．7％的市民希望将“医疗保险”列为首位，而在最担心的问题中，近九成被调查者把患重大疾病时生活得不到保障列为首位{1}。由此可见，我国村民最为需要和希望的社会保障是医疗保障。国家计划在农村首先建立的社会保障也是新型农村合作医疗制度。据卫生部公布的数据，截止2006年底，全国已有1 451个县（市、区）开展了新型农村合作医疗，覆盖人口为5．08亿人，4．1亿农民参加了合作医疗，参合率为80．7％，2006年全国共补偿参加新型农村合作医疗的农民2．72亿人次，补偿资金支出合计为155．81亿元{2}。不过，笔者以为，在我国农村目前只宜建立大病医疗保障制度，只对医疗费用超过一定数额的患病村民提供一定的救助，等到条件成熟后再建立基本医疗保障与大病医疗保障相结合的农村医疗保障制度。

（二）灾害救济

我国农村经常遭遇各种各样的自然灾害。由于农村财产存在形式的自然化特征和防灾设施的不足，各种灾害事故往往会给村民的人身和财产带来巨大的破坏和损害。国家发展改革委员会主任张平2008年3月22日向十一届全国人大常委会第二次会议报告抗击低温雨雪冰冻灾害及灾后重建工作的有关情况时透露，2008年1月中旬到2月上旬连续遭受的4次低温雨雪冰冻极端天气所造成的直接经济损失达1 516．5亿元。而有关专家估计，2008年5月12日发生的汶川特大地震所造成的损失更是可能高达5 000亿元人民币。自然灾害导致的这些损害和困难仅靠农民个人及其家庭的力量根本无法克服，需要国家和社会提供帮助和救济。

（三）“五保”供养

根据现行《农村五保供养工作条例》的规定，农村中的老年、残疾或者未满16周岁的村民，无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，在吃、穿、住、医、葬方面享受“五保”供养待遇。目前全国已纳入“五保”供养范围的供养对象有300多万人。农村“五保”供养制度是我国农村中比较成熟的社会保障形式，农村社会保障立法应该将其确定为正式的法定保障项目。

（四）最低生活保障

在我国农村始总会有一部分村民生活在最低生活水平线以下，为了确保这部分村民的最低生活需求，我们应仿照城镇“低保”制度建立农村“低保”制度，并将其纳入农村社会保障体系。根据十届人大五次会议通过的《政府工作报告》要求，我国将在全国建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口纳入保障范围，重点保障病残、年老体弱、丧失劳动能力等生活常年困难的农村居民。国务院总理温家宝2007年5月23日主持召开国务院常务会议，专门研究部署在全国建立农村最低生活保障制度的工作。2007年8月13日，国务院发布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。截至2007年6月底，全国31个省、自治区、直辖市都已全面部署建立农村低保制度，全国农村低保对象已达2 067．7万人，全国各地平均低保标准为年人均857元（或月人均71．4元），其中最低的为600元（甘肃），最高的为2 560元（上海）{3}。

（五）职业技术培训

我国是农业大国，农村富余劳动力转移就业的任务非常艰巨。目前，我国农村有1．5亿左右富余劳动力，并且每年还要新增600万农村劳动力。随着工业化、城镇化程度的提高，我国将有大量农村剩余劳动力从第一产业转移到第二产业和第三产业。在第二产业和第三产业中，即使是劳动密集型的行业也需要劳动者具有一定的技能。但是，目前我国农村劳动力素质普遍不高，缺乏基本劳动技能。我国有9亿农民，平均受教育年限不足7年，农村劳动力中，小学文化程度和文盲、半文盲占40．3％，初中文化程度占48．1％，高中文化程度仅占11．6％，而系统接受过农业职业教育的农村劳动力所占比重更少{4}。因此，为了使从农村中转移出来的劳动力能够尽快地适应工业化的要求，推动我国社会的转型，并带动整个“三农”问题的解决，国家应将对农民的职业技术培训纳入农村社会保障体系中。根据《2003—2010年全国农民工培训规划》的规划，2006—2010年，将对拟向非农产业和城镇转移的5 000万农村劳动力开展引导性培训，并对其中的3 000万人开展职业技能培训。同时，对已进入非农产业就业的2亿多农民工开展岗位培训。笔者认为，在我国农村尽管存在事实上的失业问题，但不宜建立农村失业救济制度，而只能代之以职业技术培训救助制度。从长远看，农村职业技术培训可与农村中等职业技术教育结合起来。

（六）特殊群体养老保险

根据我国农村目前的社会结构和现实支撑条件，笔者以为，在一定时期内，我国农村难以建立适用于全体村民的养老保险制度，而只能建立适用于特殊群体的养老保险制度。

1．失地农民养老保险在我国农村，土地是农民最基本的保障条件。然而，随着社会经济的发展，不少农民的土地被征用用于开发和城镇建设，从而失去了保障基础。据有关部门的大致统计，我国失地农民总数已超过5 000万人，并仍在以每年约200万人的速度递增。为了解除这部分农民养老的后顾之忧，维护社会的稳定和谐，体现社会公平，政府应给这部分农民建立专门的养老保险制度。　2．独生子女父母养老保险　随着人们生育观念的改变，农村独生子女家庭越来越多。相
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