国务院第493号令《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《事故条例》）自2007年6月1日起施行已一年有余．它无疑对理顺生产安全事故报告和调查处理关系、改善和稳定安全生产的良好形势起到了积极作用。但它在适用中遇到的困难也不可忽视，就它在煤矿生产领域的适用而言，主要是与2000年11月1日国务院第号令《煤矿安全监察条例》（以下简称《煤监条例》）的法律协调困难，以及国家煤矿安全监察机构与地方政府各部门的工作协调困难。本文对煤矿生产安全事故调查条例在适用中所遇问题进行研究，以供同仁参考。

一、事故技术鉴定和责任认定的法律程序、法律效力

（一）技术鉴定和责任认定的法律依据

技术鉴定和责任认定是事故调查的关键。技术鉴定就是要回答特定的事故在技术上为什么会发生，比如某煤矿的瓦斯爆炸事故，或者某煤矿的煤与瓦斯突出事故，均需要进行技术鉴定，查出技术原因，由技术原因再找出管理上的原因，以确定事故性质和责任。《事故条例》规定事故调查中需要进行技术鉴定的，调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定；必要时，可以直接组织专家进行技术鉴定；技术鉴定所需时间不计入事故调查期限。

生产安全事故可能发生在任何一个行业领域和专业领域，所涉及的技术知识或理论都是专项的，非专业人员无以判明事故的技术原因；但仅懂专业知识而不懂法律规定、法律知识也难以判明责任划分。所以调查组成员应是专业人员同时又懂法律政策。如果调查组成员专业力量不足，则可依法聘请专家做专项技术鉴定工作。《事故条例》第22条规定了专家的地位，即调查组可以聘请有关的专家参与调查，但没有规定专家的具体职责，从其精神上看，专家尚不具有独立地位，只是调查组成员。

（二）事故技术鉴定和责任认定程序、法律效力

事故技术鉴定和责任认定是两个密切相连的事故调查和处理环节。调查组调查处理工作的基本程序是：现场勘察—调查取证—技术鉴定—认定事故性质—确定事故责任—落实责任和整改措施。这是一项较为复杂的工作。比如某煤矿某水平某煤层某回采工作面发生煤与瓦斯突出，造成重大伤亡和经济损失。调查组对此要如下调查、技术鉴定和责任认定工作，要查明煤与瓦斯突出或爆发的技术原因，即特定的煤层和瓦斯在什么客观情况下会发生突出，需要多大的矿压、外力、瓦斯含量等因素的作用才会发生；人面对这样的客观条件或自然条件应采取什么足够的措施能够避免煤与瓦斯突出，是否能够和已经采取相应措施，防突机构负责人是否进行防突预测并下发防突预测通知单，采煤队长是否违章指挥、冒险组织生产[1]以及采煤队的单位主管领导是否合法组织生产并履行安全生产管理职责；矿长、主管安全的副矿长是否对保护区开采采取防突措施，安全管理和安全教育工作是否做到位，总工程师是否做好“一通三防”技术工作和管理工作，执行防突措施；安全管理员是否进行安全监督检查工作，主管生产的副矿长是否制作和下发“工作面临近来保护区通知单”、“保护关系图”；安全副总工程师、生产科长、通风队长、安全科长、调度主任等职责关系人在各自的环节上是否履行自己的职责，煤矿上级单位（主管部门、主管公司）相关各领导、责任人是否履行领导责任，如此等等，调查组都要收集证据、查清事实、分清各责任人的责任大小等各项工作，还要做必要的技术鉴定，以及调查事故背后可能存在的职务腐败问题和职工合法权益受损害问题。

上述关键问题是调查组的调查、鉴定、认定结论应不应该有终结性法律效力的。现行法规定是有终结性法律效力的。原因在于《事故条例》和《煤监条例》都没有规定当事人异议再查程序，这与医疗事故鉴定程序、劳动能力鉴定程序等不同。医疗事故鉴定、劳动能力鉴定的当事人可以申请异议再查，再查终结生效。与工伤认定程序也不同，工伤认定被作为行政决定看待，当事人不服的，可以申请行政复议，或提起行政诉讼。

生产安全事故技术鉴定、责任认定与交通事故调查认定在程序上都是终结性的，有相似之处，但交通事故在赔偿上可以由公安交通管理局负责调解，具有民事调解性质，当事人不愿调解的，可以向法院起诉，具有民事诉讼性质。生产安全事故缺乏行政部门组织的民事调解程序，也缺少赔偿诉讼程序，这与对生产安全事故，交通事故的性质不同的理解有关。

二、事故技术鉴定和责任认定程序的立法完善

上交的分析导致如下问题，生产安全事故调查应该建立异议再查程序吗？应该建立赔偿调解程序吗？应该建立行政复议、行政诉讼程序吗？它的结论可以作为司法证据直接使用吗？本文对其分析如下。

（一）事故调查既有技术鉴定，又有行政认定（决定），不可被单独申请再查

比如某掘进队放炮引发煤与瓦斯突出事故。事故调查工作中就要进行技术鉴定，查明事故所处位置点的巷道布置在岩体力学技术上的合理性，是有利于应力分散或是集中，以此判定煤矿工程设计是否有责任；[2]查明放炮爆破冲击力大小，以此判定装药、放炮工作是否违犯技术规程；查明爆破点与突出煤体之间的距离、安全屏障情况，查明安全屏障被震垮塌的原因，查明是诱发突出或是自发突出，以此判定是放炮原因为主或是煤与瓦斯自发力原因为主，并判定人为责任、不可抗力责任分别在事故中所占比例。从这里可以看出技术鉴定在调查工作中的重要性，即使与技术鉴定相连的现场勘验也不可或缺。

技术鉴定结论直接关系到责任认定，因为它决定事故性质是人为的、非人为的，还是技术的、不可抗拒的，它是专业工作者利用一定的技术手段做出的。调查组作为政府机关负责成立的业务工作机构，所做的工作报告是业务工作报告，连同技术鉴定结论一起报经政府机关审批，一旦批准，它就成了行政认定，也就是行政决定。

技术鉴定结论在行政决定中构成责任认定和行政处理、行政处罚、党纪建议、司法建议的根据，它可能有利于当事人，也可能不利于当事人。行政认定、行政决定在行政法上是有效的，其中的技术鉴定结论也必然是有效的（但在司法上不一定有效）。在现有的生产安全事故调查处理制度中，它是按照一查程序而终结有效的。

从调查报告批复决定中看，它里面包含有行政处罚的内容，而行政处罚在我国行政法中是可以由当事人申请复议、提起诉讼的。既然如此，当事人就可以把技术鉴定连同行政处罚决定一起申请复议、提起诉讼，就意味着对技术鉴定可以按照行政复议法、行政诉讼法的程序处理。在这里，按照《行政复议法》、《行政诉讼法》的规定，原技术鉴定可以被再次提起鉴定。[3]这里反映了行政鉴定与司法鉴定的脱离关系，有待于今后立法中对它们进行连接。

笔者认为，就调查作为事故调查处理的第一次行政程序的工作环节而言，技术鉴定是不应该被单独申请再查的，因为它只对行政处罚的第一次程序有效，所以《事故条例》规定是合理的。如果当事人对技术鉴定结论有异议，可以把行政处罚提交复议或诉讼，在复议程序、诉讼程序中申请再次技术鉴定，要么行政技术鉴定，要么司法技术鉴定。对刑事处理建议不服者，可以在刑事司法中提起再次技术鉴定。但对行政处理决定、党纪处理建议不服者，由于没有二次程序的规定，所以无法提起再次技术鉴定，这需要以后法律完善。

从纯粹的技术工作角度看，技术鉴定是一种事实调查、认定，而非行政认定、决定，一次性技术鉴定的正确性或准确性是不能达到百分之百的，法律上应该留给当事人一次申请再查的机会。即使再查也不能保证鉴定百分之百正确，但不能久查久拖而不决，所以只能接惯例给一次再查机会。

技术鉴定再查就意味着调查报告和批复也可以再查再审。在行政复议程序中，体现了上级机关对下级机关的行政监督；在行政诉讼程序中，体现了司法机关对行政机关的司法监督和最终裁判权。

（二）立法为事故技术鉴定设定再查程序的预期

《行政复议法》并没有规定申请人有权利申请再次技术鉴定，也没有规定复议机关有义务复议技术鉴定，并不把技术鉴定看作行政认定、行政决定，从其精神上看只是把它看作支持行政认定、行政决定的一个证据材料。既然它是个证据材料，那么复议机关就可以对它再次审查、认证，申请人也可以提出异议；但复议机关并不一定要重新进行鉴定，只作形式审查、质证也不为错，如果认为有必要重新鉴定，也是可以的。根据《行政复议法》的规定，复议机关原则上采取书面审查的办法进行复议，若认为有必要，也可以调查情况，听取意见，如果认为主要事实不清，证据不足的，可以决定撤销或者确认原行政行为违法，可以责令重新做出。这种立法精神就是意味着复议机关在复议方式、调查方式、决定形式上有着较为灵活的选择权利。

看来为当事人设定再次申请技术鉴定的权利和为复议机关设定技术再查程序，有待法律完善工作的开展。这里有一个问题需要注意，即不能要求当事人举证原调查组的技术鉴定错误。目前不规定再次鉴定程序也可以，因为我国整体法制水平还没有达到那种精细程度。《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》及最高人民法院的司法解释也都规定了司法鉴定事项及程序，但并没有规定是否必须直接采用行政机关或其委托单位的鉴定结论。这就有个司法机关对行政机关或其委托单位的技术鉴定的审查、认可问题。

从审判实践看，法院对医疗事故鉴定结论、交通事故鉴定结论通常是认可的，在没有异议和充分理由反对的情况下，一般是直接把它们作为证据运用的。与鉴定结论相连的是行政机关对责任的认定，法院通常也是认可的，这表明司法裁判对行政认可、认定的正面、积极态度。与此相对应，法院在审理生产安全犯罪案件、行政案件乃至民事案件时，也应该对其调查报告和批复决定持认可的态度。如果当事人有充分的理由对鉴定结果和调查报告提出异议，要求重新鉴定，法院则应该接受申请，按司法鉴定程序予以再鉴定。不
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