社会公平正义是中国特色社会主义的本质属性，由于城乡二元结构的体制没有根本改变，因此在公共财政的覆盖范围内，城乡之间还存在明显的差距。2009年9月实施的新型农村社会养老保险在全国范围内逐渐推行，在物质条件尚不丰富的中国，解决世界上规模最大的农民的养老保险问题，困难极大，尤其河南省地处中原，是全国第一农业大省，所以面对中国老龄化的到来，解决好中国农村养老保险问题，涉及亿万农民的切身利益，有利于化解农村社会中的各种矛盾，并能为最终建立河南省城乡一体化的社会养老保险制度提供理论参考。

一、河南省农村养老保险法律制度的现状

2011年1月22日，温家宝总理在河南调研时说：“河南是中国的缩影，也象征着祖国的发展。”河南是地处中原的农业大省，人口众多，庞大的农村人口基数使得我省在2001年就成为中国人口最多的省份，到2010年底总人口增至9918万人，其中农村人口8221万人。到2011年，河南省更是突破了1亿人口的大关，是全国第一人口大省，全国第一劳务输出大省。到2011年底，我省人口老龄化趋势相对来说越来越快，现在农村家庭独生子女的数量也逐渐增多，如何解决好众多农村老年人的养老问题，已经是不容忽视的重要社会现象了。因此，本文拟通过研究分析河南省农村养老保险法律制度的现状，来剖析河南省农村养老保险法律制度。

（一）河南省农村养老保险状况得到了明显改善

2009年，河南省新型农村社会养老保险试点已经正式启动，成立省市两级新农保行政机构，提高财政经费保障水平。河南省的新农保试点采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式，实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。科学确定缴费档次，个人按年缴费，目前暂设100元至500元5个档次，由农村居民自主选择缴费标准，多缴多得、长缴多得，有条件的村集体还可对村民参保缴费给予补助。提高基础养老金补贴标准。政府对符合领取条件的参保人员全额支付新农保基础养老金，即中央基础养老金补贴标准为每人每月55元；各试点县（市、区）在此基础上，按每人每月不低于5元的标准再补贴一部分。河南省确定省、市两级财政对农村居民缴费给予每年不低于30元的补贴。合理分担参保缴费补助比例，加大对特殊群体的补贴力度。

（二）河南省农村养老保险制度的问题与不足

河南省农村养老保险法律制度从产生到逐步发展的过程，以及现阶段的试点实施，从整体上讲还是存在不少缺陷的，主要表现在：

1．农村养老保险缺乏系统化、科学化的立法支持。

西方国家的农村社会养老保险制度的产生、发展与健全的立法分不开。然而，由于我国特殊的国情，城乡差别过大，农民收入水平受到限制，导致了实现统一的农村养老保险法律制度缺乏经济基础。农村养老保险法律制度相对来说更加不健全，农村社会养老保险立法现状远远落后于现实需要，立法层次混乱，法律规范适用无法统一。所以，我们应该尽快制定完善统一的农村社会养老保险法律制度，尤其是应该量身定做，有针对性地专门为农村社会养老保险制定一部专门的法律。

从整体发展过程看，农村社会养老保险缺乏法律的约束，大多是以政策、通知、会议决定等形式进行社会养老保险制度的落实，各地农村社会养老保险办法基本都是以1992年民政部颁发的《县级农村社会养老保险基本方案》为基础修改而形成的。没有法律制度的制约，使农村养老保险缺乏稳定性和连续性。而且，在已有的农村社会养老保险法律中，立法层次过低。现有的规范性文件基本上是部门规章以及一些政策文件。随着大量新型的用工形式的出现，这些已有的规定与农村社会养老保险法律制度复杂的现实是极其不相适应的。农村社会养老保险对于个人、社会、国家的意义非常重大，它的建立和完善关系到整个社会的和谐与稳定，又由于实施农村社会养老保险法律制度需要众多部门的配合与协调，涉及众多领域，所以，迫切需要有一部更高效力位阶的法律来调整。

2．农村社会养老保险的覆盖面窄、社会保障水平低，养老方式需要改革。

每个社会成员都面临着养老压力，因此，保证每一个社会成员的老年生活，是社会养老保险的基本目标，如果只有很少的人口享受到了社会养老保险，那就失去了建立农村社会养老保险的意义。覆盖面广，不仅是社会养老保险的制度目标，同时也是社会养老保险发展的必要条件，如果没有一定规模的参加人，社会养老保险也很难发展起来。一些农村地区经济发展相对落后，而且缴纳的保费很低，无法满足年老时的生活需要。而更多的农民对养老保险缺乏认识，不知道参加保险能够养老，所以都被排除在养老保险的保障网之外。

农村养老保险制度实施的覆盖面狭窄、地区之间不平衡，农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性，一直是我国长期存在的问题。低水平养老保障不足以解决农村家庭日渐沉重的养老负担。我国农村参保人员在农村人口中所占的比例比较低，温家宝总理于2009年“两会”召开前夕，提到在当年力争将农村养老保险覆盖面提高到10％，这样的目标与国际水平仍有一定的差距。

现行的养老保险制度无法解决农村老年人的养老问题，而我国目前正处于老龄化上升速度比较快的时期，老年人的养老问题需要得到适当的解决。从参加的地区以及农村养老保险发展比较好的地区来看，实际上投保的大多数是经济发达地区的农民，在我国最需要农村养老保险保障的恰恰是那些经济发展相对落后的农村地区和没有能力投保的贫困农民，但他们却并没有得到真正的实惠{1}。

农村养老保险的发展与当前农村经济发展水平不相适应。随着我国改革开放的不断深化，农村生产力大力发展和农村剩余劳动力大量转移，与之相比，农村养老保险的发展与经济发展相比显得严重滞后，为了解除农民的后顾之忧，迫切需要建立健全适合农村特点的养老保险制度。

农村人口老龄化的速度快于城市，传统的以家庭和土地为中心的养老方式受到了前所未有的弱化。城镇化使大批农村青壮年劳动力转移到城市，这使得农村的老龄化更加严重了，家庭规模缩小，弱化了家庭的养老功能，同时，农村家庭规模的逐步小型化使农村家庭养老问题越来越趋向于社会化{2}。

在河南省农村社会养老保险当中，由于河南省农村经济发展水平较低，地区经济社会发展不平衡，绝大多数河南省农村居民生活水平仍然偏低，农民的可支配收入极为有限，造成他们投保水平较低和投保时间较短的问题。

3．残疾人社会保障状况城乡差距过大。

我国的人口基数过大，严格的户籍制度是中国控制城市人口的增长的主要手段。它一方面使城市人口增长始终控制在可承受的程度，避免了社会的不稳定。但另一方面，又使城乡差别进一步扩大，最终使中国城乡关系达到了一度“隔绝”的严重程度。我国典型的城乡“二元”结构社会，使得作为社会保障体系核心内容的社会养老保险制度同样具有城乡分割的特点{3}。与城市养老保险制度比较起来，农村养老保险问题更加突出，我国的二元社会结构决定了城乡二元养老保险体系。

城乡社会养老保险制度参保面的差距有待进一步缩小。从理论上讲，河南省的养老保险制度已经覆盖到所有人群，但从实践分析，参保情况不容乐观，特别是城镇和农村养老保险制度参保面之间的差距十分明显。同时，从城乡人口参加相同社会养老保险制度情况看，两者的差距也十分明显。由于城市与农村各类社会养老保险制度起步时间不一、统筹层次不同、基金征缴标准参差不齐，相互之间是完全不同的两套体系，使得城市与农村的制度间难以转化和衔接{4}。因此，目前河南省的养老保险制度离真正覆盖全民还有不小的差距，河南省城乡社会养老保险制度的待遇差距有待进一步缩小、城乡社会养老保险各类制度间的相互衔接有待进一步理顺和加强。

建立养老保险制度应当城乡并重。河南是个农业大省，相应地农村人口占了全省人口总数的绝大部分。目前河南省城镇已建立起了相对完善的养老保险体系，而河南省农村养老保险体系建设却远远落后于城市的养老保险体系建设，分散而零碎，保障面狭窄。依靠目前的低保制度和标准，河南省农村极度贫困的老年人基本生活难以得到保障，相对于河南省城镇而言，河南省农村养老保险严重不均衡。实现城乡社会养老保险制度统筹有利于有效拉动国内需求，有利于加快城市化进程，有利于社会的稳定和谐。

二、发达国家农村养老保险法律制度对我国的启示

当今世界，养老保险在整个社会保障体系中的地位日渐提升，养老保险作为各个国家共同的制度选择，通常存在着一些共同质的规定性，而国情的差异又必然使得这一法律制度在不同的国家里各有其特点。本文对德国、瑞典、日本、法国四国有影响力、有代表性的做法作简要介绍，以期对河南省农村养老保险法律制度建设提供参考和借鉴。

（一）德国的“投保资助型”养老保险制度

德国是最早实施社会保障制度的国家，德国1889年制定了世界上第一部养老保险法，即《老年和伤残保险法》，确立了养老保险费用由雇主、雇员和国家三方负担，确定了养老保险实行基金制。德国养老保险法律制度的实施经历了一个不断发展完善的过程，经过100多年的演变和发展，德国最终形成了强调政府、社会、雇主、个人共同担负责任，权利义务相统一的社会保险制度，德国的养老保险对象的范围也是逐步扩大的。目前德国的养老保险体制主要由三大支柱组成，即：法定养老保险、企业养老保险及私人养老保险。德国农村养老保险的特点主要表现在以下几方面：

1．有较完备和独立的法律体系。

（1）1957年《农民老年救济法》的出台。

德国是实施社会保险选择性建立的国家之一，也是世界上第一个以比较健全的社会立法实施社会保障制度的国家，也是最早确立农民养老保险制度的国家之一。德国在1883年颁布了世界上第一部社会保险法《疾病保险法》，后又颁布《工伤保险法》、《养老、残疾、死亡保险法》等等，德国形成了包括疾病、工伤、养老、失业等各种社会保险较为完善的社会保险体系。

德国的农民养老保险制度源于1957年7月颁布的《农民老年救济法》，把农民从“公民”队伍中剥离出来，设立专门的、相对独立的农民养老保险系统，农民以农业劳动者的具体身份获取相应的权益。该法为老年农民和过早丧失劳动能力的农民提供基本的生活保障，从而迈出德国农民养老保险的第一步。该法特别强调了以下原则：一是强制性原则，对投保对象的强制，要求符合条件的参保农民都有参加养老保险的义务。该原则强调，所有国家的社会保险都是通过立法确立并强制实施的。二是奉行“援助自助者”的原则和“对等原则”。该原则强调养老的个人责任，即在农民养老保险中个人的义务占首位，其次国家和社会是补充义务，只有当个人承担责任还不够时，国家和社会才有义务相助。

（2）1995年《农民养老保险法》的制定。

德国政府针对农村劳动力锐减的新情况，对农村妇女劳动强度大而无养老保障的现实问题，对农村养老保险制度进行了改革。于1995年制定了《农民养老保险法》取代了1957年颁布的《农民老年救济法》。新法与旧法相比较主要有以下特征：扩大了农民养老保险范围，细化了农民领取养老金的条件，加大了联邦政府在保险资金来源中的补贴部分，养老金的现金给付与实物给付并存，养老保险间的自由转续性，管理机构的自治性。

2．公共财政发挥主要作用。

德国养老保险资金的筹集渠道主要以财政补贴为主，德国的农村养老保险资金筹集方式为农民缴纳和联邦政府提供财政补贴。德国农民养老保险法律制度在性质上具有强制性和补充性的特点，是以其雄厚的国家财政基础作保证的。一国养老保险的范围与一国的经济发展水平是相联系的，联邦德国农民养老保险制度的实施，是以其强大的经济实力为后盾的。联邦政府的财政补贴对其农民养老保险法律制度的健康运行起着根本性的保障作用。战后德国经过半个多世纪的发展，确立起高度发达的工业强国的地位，已雄居世界经济强国的前列。联邦政府能够在农民养老保险法制度的有序运行中起着支撑作用，与其有着强大的经济实力分不开，雄厚的物质基础为德国农民养老保险制度的有序运行，为强制性和补偿性并存的农民养老保险法的实施奠定了强大的经济基础。

3．统一管理和自治管理相结合。

德国农民养老保险制度的宏观运作是由联邦政府劳动与社会保障部统一实施的，联邦社会保障部是社会保障法的制定机构和法律实施的监督机构。微观运作由各州专门的农民养老保险机构具体负责，实行自治管理。在农民养老保障方面，德国有十几家农村养老保险机构，并组建了一个全国性的农村养老保险机构总联合会，它们均是具有自治特征的法人，但受到国家的管理监督。德国还有直属联邦的养老保障机构，它们是农民养老保险法的制定机构和法律实施的监督机构。农村养老保险机构的自治机关为名誉性的会员代表大会和理事会，在选举委员会成员时，独立的从业者和雇主都有相应的代表参加。

德国农民养老保险法制度在管理上的自治特性主要表现在：一是遵循属地管辖原则；二是运行程序的自治性原则。农民养老保险机构的自治组织是代表大会、理事会以及业务领导人。在农村养老保险机构总联合会的理事会成员中，也有相关联邦政府部门的代表参加，这也充分体现了德国农民养老保险法制度在运作方面的自治性。可见，这种微观运作的自治性和管理层面的灵活性，给德国农民养老保险法制度的有序健康运行注入了生机和活力。

4．实行分类的农民社会养老保险体系。

德国在注重经济发展的同时，也针对不同的人群建立了多层次的农村社会养老保险体系。德国现行养老保险体系基本上是按职业工种设立的，使养老保险制度更具有针对性，通过养老保险制度的具体设计来体现对不同人群的照顾。近年，德国那些害怕孤独又不愿意去养老院的老人们自发组建自己的“老年之家”，其成员共同分担家务，互相帮助，一起参加社会活动，让老人们远离了孤独，也体会到了家的温馨，从而达到了养老的目的。

此外，德国一些民间组织和地方政府也探索出了包括“多代屋”在内的多种多样的互助养老模式。养老方式的增加不仅有助于开发老年人潜力，还有助于促进代际交流。

（二）瑞典的“福利型”养老保险制度

早在上世纪50年代，瑞典便建立起了社会养老制度。瑞典议会在1956年通过了社会福利法，该法明文规定免去子女和亲属负有赡养和照料老人的义务。政府通过发放基本养老金的形式承担社会养老，为养老提供经济保障。

瑞典的养老保险制度是以英国经济学家贝弗里奇的《贝弗里奇报告》为依据，在资产阶级社会改良主义思潮推动下建立起来的。瑞典退休老人的生活几乎完全是由国家和社会承担的，其保障对象为全体国民，农民作为本国公民自然也被包括在内，在享受的养老保险待遇和必须满足的条件等方
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