在世界范围内，青年就业问题都是备受关注的问题。实践中，青年劳动者往往比成年劳动者更加处于弱势地位，他们缺乏工作经验和必要的工作技能，初入职场困难，所面临的工作条件和工作待遇不稳定而且较差，难以承担必要的家庭和社会责任，进而影响社会的持续稳定发展。近年来，各国的就业立法和政策中都十分关注促进青年就业。本文对欧盟以及欧洲一些主要国家在促进青年就业方面的立法和政策进行介绍和评价，并总结其经验教训，分析对我国的启示。

一、青年与欧洲青年的就业问题

(一)对“青年”的界定

对于“青年”这个概念，在我国一直以来没有严格的立法界定，从劳动法的角度，我国《劳动法》规定了最低就业年龄，即必须年满16周岁，但是立法并没有专门就青年劳动者给出一个上限规定，这意味着在法律上我国是没有青年劳动者这个概念的。但事实上，在联合国、欧盟以及欧洲的很多国家对何谓青年都有所界定。这种界定有的是通过立法来体现的，有的则是通过有关的政策文件所体现的。对于青年概念的界定，其法律意义在于，可以明确将青年作为一个需要立法给予特别对待的社会群体，也即明确法律的调整对象，然后根据这个群体的基本特征进行特别的立法。

从目前来看，对于青年的界定，主要是以适于工作的年龄为标准的。根据联合国的标准定义，青年是指介于15周岁至24周岁之间的人。但是，实践中由于各国的文化、历史以及政治因素不同，对于青年的界定又各有不同。一般而言，在欧洲国家中，比较统一的做法是规定最低年龄限制，而这种最低年龄限制往往是与各国学生允许离开学校的最小合法年龄相一致的，超过了这一年龄，学生就不再负有接受教育的义务，可以在继续接受教育或者走入社会之间进行选择，基本上欧洲各国都将合法离校年龄规定为15或者16周岁。相比最低年龄的规定，对于年龄上限的规定则基本上没有统一的标准，多数国家规定24岁，有的国家则规定29岁、30岁乃至32岁(如西班牙和意大利)。[1]

在上述以年龄作为标准所界定的“青年”当中，还有必要根据实际情况进行进一步的划分，即可以将他们划分为青少年和成年青年，因为他们所面临的问题不同，很多时候体现在立法上对他们的规定也就有所区别。一般来说，青少年阶段，国家立法更多的是考虑如何让他们接受基本的就业技能培训，而在成年青年阶段，国家立法则更多的是考虑如何改善他们的就业或者创业的条件，鼓励和促进他们更快、更好的就业。与此相互区别，本文在概念上将超出青年年龄标准以上的劳动者统称为“成年劳动者”。

(二)欧洲的“青年就业问题”

根据欧盟委员会的有关报告显示，截至2009年，欧洲共有将近1亿15岁至30岁的青年，占欧洲总人口的1/5。相比年长一代而言，这些青年面临着一系列就业方面的问题，包括如何实现从教育或培训走向劳动力市场的问题，其中又有诸如缺乏工作经验或者其掌握的技能不符合雇主要求，甚至还有相当部分青年，例如一些移民后裔或许多东欧国家的青年就根本没有接受过必要的教育和培训。他们总体上在劳动力市场上面临较差工作条件和低待遇等问题，他们更加容易失业并只能从事兼职工作，或者获得临时劳动合同。青年还更加容易受到经济危机的冲击，以2008年以来的全球金融危机为例，在该危机当中失业的青年人数远远超过成年劳动者。与2005年至2008年欧洲青年失业的稳定比例相比，2008年到2010年第2季度，欧洲15岁至24岁的青年失业总人数达到了520万，比2008年初的青年失业率高出了1/3，而且这些数据只是欧洲的平均数据，在不同的国家，这些数据还有较大差别。 [2]

具体来说，与成年劳动者相比，欧洲青年的就业总体处于弱势地位，具有以下两个明显的特点：一是青年劳动者的就业率明显比成年劳动者的就业率低，而失业率则明显要高。而且这种差距还会受到性别因素的影响。其实际情况是，青年妇女的失业率又要比青年男子的失业率高得多，考虑到这个因素，很多国家如意大利在其青年就业促进立法当中也会有所关注，例如规定青年妇女劳动者可以享受更多的优惠；[3]二是青年劳动者的就业水平相比较于成年劳动者而言更低。青年劳动者往往从事较低等级的工作或兼职、临时工作，而且所获得的待遇和报酬更低，尽管他们付出的劳动价值相当甚至能够付出更好的劳动。而因为青年的各种待遇更低，所以一旦遇到危机需要裁员时，更低的裁减成本使得雇主倾向于首先裁减青年，也就是说较低的就业水平进一步导致了青年更加容易失业，导致其失业率在一些特定时期增高。值得一提的是，导致青年失业率相对较高的原因中有一个比较特殊，那就是青年劳动者的主动失业，即青年劳动者更加容易跳槽，而这却往往会使得青年就业不稳定的趋势进一步加剧，并进而影响其整体就业水平。

二、欧盟水平的青年就业促进法律和政策

(一)欧盟青年就业促进法律和政策概况

欧盟的就业法不能简单地理解为各种立法的组合，总体上它由具有欧盟水平的各种立法、政策、共同宣言、建议以及有关的行动计划等共同组成，这些制度大体上从欧洲经济共同体时代就开始逐渐形成。但迄今为止，欧盟在就业领域的立法权还是有限，涉及劳动合同和职业培训等问题通常只能由成员国的立法规定，而欧盟的立法除了一些涉及基本人权范畴的问题，如平等权、安全和健康权等方面有相对较为细致的指令或规则之外，更多的是将各种具有社会政策性的内容宣示在各种公约当中，或者直接制定具有指导意义的欧盟统一的社会行动计划和政策。换言之，欧盟的就业法在很大程度上可以说是社会政策法。 [4]事实上，在欧洲，人们通常将各种指南、行动计划和政策也称为软性法律。

欧盟的青年就业促进法属于欧盟就业法的组成部分。 现有的欧盟就业法律主要是一些立法中的个别条款，而不是专门立法，从以下几个方面规范促进与保障青年就业。

其一，关于劳动条件或劳动标准的立法。例如：1957年欧洲经济共同体条约第117条、第119条和第120条规定了关于成员国促进工人工作条件和改善工人生活标准的要求以及男女同工同酬与确保假期工作报酬的内容；1996年的《工人工作指令》则规定了最低工资、最长工作时间、最少休息时间、最少的带薪休假时间以及有关的健康、安全标准。52009年的里斯本条约还规定了劳动者的一系列社会权利，包括获得公平解雇权、获得公平的劳动条件的权利以及进行集体谈判和集体行动权等。这些关于工作条件和标准的规定对于青年就业的积极意义在于，它可以确保青年劳动者在就业，尤其是初次就业时获得必要的劳动条件。 此外，1994年，欧盟还颁布了一项旨在专门保护青年工作的《青年工人指令》。

其二，关于成员国之间建立就业政策磋商机制的立法。例如欧共体条约第125条规定，在成员国之间在就业政策方面建立合适的磋商机制，其目的在于在欧洲共同体内建立完全的和更好的整体就业政策，它是建立欧盟统一青年就业政策的法律依据。

其三，关于职业培训的立法。欧共体条约第150条规定，为了执行共同的职业培训政策，有必要建立一定的职业培训标准，建立欧洲培训中心。在欧洲就业实践当中，职业培训政策最直接的受益者就是青年劳动者，对于促进青年就业具有十分重要的作用，在有些国家甚至是最为有效的手段。

其四，关于禁止歧视的立法。这方面的立法分为两个阶段：一是2000以前的立法，主要是1975年的《男女平等报酬指令》和1976年的《进一步的男女就业平等待遇指令》；[6]二是2000年通过了欧盟基本权利宪章之后的立法，包括2000年的两个反歧视指令和2006年的平等待遇指令，[7]它们规定任何劳动者不得因性别、种族、民族、年龄等原因而在获得就业或自我就业，获得职业培训机会、就业或工作条件(包括解雇和报酬)以及加入工会等方面受到歧视。值得特别提及的是，在禁止年龄歧视的有关规定中，第一次专门规定了禁止对青年的歧视，从而使得实践当中针对青年劳动者的歧视行为有了直接的规制依据，而以往的立法往往只保护高龄劳动者。

其五，关于工人自由流动制度。因为欧盟成员国之间发展不均衡，允许工人在整个欧共体范围内自由流动有利于协调各国劳动力市场的供需矛盾，也有利于改善共同体的整体就业水平。因此自1958年起欧共体就通过了一些规则来确保成员国之间的工人自由流动，其中包括允许工人自由迁徙，允许某一成员国工人迁移到其他成员国工作时，同样有权为自己或家人申请社会保险。[8]工人自由流动制度的核心是无歧视原则，这一制度对于促进青年就业也具有明显作用，因为在欧盟范围内主要的跨国流动劳动者就是青年。

欧盟法院在一些具体的案件审理当中所形成的判例对于成员国制定和执行有关法律、政策时也具有非常重要的作用，从而事实上形成了欧盟劳动就业法律制度的重要组成部分。

根据有关的公约或指令、规则，欧盟往往会制定一些对整个共同体都有效的、具有一定法律效力的社会政策或行动计划。 历史上比较有名的与就业有关的社会行动计划有三个：第一个是1974年欧洲经济共同体理事会制定的旨在实现共同体更好更完全的就业、改善共同体劳动者生活和工作条件的《社会行动计划》；第二个是 1997 年开始实施的，旨在帮助成员国获得高水平的就业以促进竞争和经济增长的《欧洲就业战略》；第三个是2000年的《里斯本战略》，该战略的目的在于，一个经济强劲的欧洲，不仅需要更多的工作机会以实现充分就业，也需要合适的措施以保证更好的就业水平。这些社会政策一般不是通过指令或规则等“硬措施”来达成目标，而是通过指南或者建议等“软措施”来实现目的。[9]

除了以上对于全欧盟范围内发生效力的立法和政策之外，欧盟一些机构还经常会提出一些促进青年就业的建议或决议，这些建议或决议虽然不一定对成员国具有直接的强制约束力，但是也具有相当的指导意义。其中比较有代表性的是2007年欧共体委员会向欧洲议会、欧洲理事会、欧洲经济与社会委员会以及地区委员会专门提出了一项建议《促进青年在教育、就业和社会活动当中的全面参与的建议》(以下简称《建议》)，该建议全面地阐述了欧洲青年在参与教育、就业以及社会活动当中存在的问题，并提出了改善建议，是欧盟及其成员国制定相关立法或政策的主要依据。 [10]

在就业方面，《建议》认为，在欧洲，导致青年失业的因素主要包括教育和技能质量不高而无法适应现代知识经济的要求、教育与培训与与劳动力市场脱节、从学生到就业的转换适应能力缺乏、劳动力市场的相对分割以及地区差别等。为了改善这一状况，有必要完善以下几点措施：加强对成员国青年就业的监督，并促进最好的实践交流；执行旨在改善青年从学校到工作的适应能力的项目，例如“第一次工作”指南项目；建立欧洲实习质量认证规则；成员国应当在国家改革项目中更多关注青年的就业；成员国应当制定灵活性战略，促进青年的就业灵活性；成员国应当强力关注实习、见习与培训或学习课程之间的关联性，并制定适当的框架；成员国应当促进青年的“企业家精神”教育，将企业家精神作为一项重要的竞争力，鼓励青年创业，改善青年成为企业家的条件；鼓励成员国使用国家政策或欧盟基金，特别是欧洲社会基金、欧洲地区发展基金和农村发展基金或任何其他欧盟基金和项目来支持青年从教育向就业进行转换，并尽量减少地区差别。

(二)欧盟青年就业促进法律和政策的实施及评价

如前所述，事实上欧盟青年就业促进制度并非由一两个独立的法律所组成，其所涵盖的内容也不局限于就业领域，而是通盘考虑从经济到社会，从教育、保健到就业，由各种各样的规则、制度以及相应的政策共同组成，其发挥的作用具有综合性特点。这样一种制度体系实施起来从以下几个方面保证了欧洲青年的就业水平：第一，制定欧盟水平的法律制度或政策，能够有效地排除各成员国各自为政，从而避免地方保护主义对欧洲就业市场的干扰，建立统一的欧洲劳动力市场，譬如防止成员国制定排除或歧视外国移民工人(尤其是青年工人)的法律和政策。更为重要的是，欧盟建立统一的劳动力市场，能够有力地促进欧盟以一个整体协调自己的政策和步骤，以在世界范围内增强竞争力；第二，由于欧盟高度重视青少年的教育和培训问题，尤其是重视从学校教育到就业之间的顺利接轨，因此其教育和培训体系的建立紧紧围绕着就业这个中心展开，这就充分避免了欧洲青年所接受的教育和培训与就业之间的脱节，进而为青年从学校走入社会实现就业打下了坚实的基础；第三，欧盟对于青年的成长包括就业的关心是综合性的和全面性的，例如不仅对青年进行培训以促进就业，还通过各种制度和政策积极支持青年培育企业家精神，鼓励创业。此外，对青年参加各种社会活动的大力支持，在促进欧洲青年的进一步国际化方面的努力，对青年所面临的社会问题、经济问题、健康以及家庭问题的重视解决等都在很大程度上提高了欧洲青年的劳动就业能力，增强了其整体的竞争水平。

尽管在世界范围内欧洲青年的就业竞争能力很强，欧洲就业市场仍然面临着很多问题：第一，就业市场最容易受到经济形势的影响。2008年以来的世界金融危机对欧洲青年的就业影响就非常大，近几年欧盟青年劳动者的平均失业率超过20%，个别成员国甚至超过40%(如西班牙)；第二，在适龄青年劳动者当中，低技能劳动者失业情况严重。这主要是因为不少国家的青少年教育和培训出现了问题。截止2009年，欧洲大多数国家的青年的早期离校率(即不接受任何形式的教育和培训)就超过了10%，这些国家甚至包括了德国、法国等发达国家，英国甚至超过了15%，这在相当程度上降低了欧洲青年的整体就业能力和就业水平；[11]第三，由于各成员国的教育和培训政策不同，因此其效果也就各异，各国水平很不均衡。有鉴于此，欧盟委员会在2010年9月15日通过了一项最新的《欧洲2020青年行动计划》，其目的在于完善教育制度，促进青年就业。该计划建立了一个基本框架以期减少欧洲青年的失业，并改善青年的就业前景：一是采取措施帮助青年获得第一份工作以开始职业生涯；二是给予处于危机当中的青年以各种支持和援助；三是为青年提供足够的社会保障；四是支持青年创业或自我就业。[12]为此，欧盟需要采取的措施包括改善教育和培训制度、建立和完善与青年就业有关的配套法律制度和政策以及积极改善青年(尤其是青年当中的弱势群体如移民后代)就业在整个就业市场当中的弱势地位等等。

三、欧洲主要国家的青年就业促进法律与政策

欧洲国家在促进青年就业方面高度重视青年就业的平等机会问题，各国都制定了相应的平等权利法案，尤其注重对不同种族、不同地区、不同性别青年的平等就业机会的保护；同时也十分注重使用各种政策手段促进青年就业，同时又往往以必要的法律制度为依托，及时将有效的政策手段法律化。此外，和欧盟法不同的地方在于，欧洲一些国家制定了专门的关于促进青年就业的法律。但是，欧洲各国由于国情不同，在促进青年就业方面的法律和政策当然也就存在一些差异，本文拟对德、英、意的相关制度进行介绍和评价。

(一)德国的青年就业促进法律与政策

作为欧洲大国，德国青年的就业水平一直处于欧洲前列，即使在金融危机期间，其青年的就业也是最为稳定，其2010年的青年失业率仅为8%左右，远低于欧洲平均水平(20%)。究其原因，除了德国作为稳定的工业大国，就业吸收能力强这一因素之外，在其法律制度当中的职业教育和培训制度发挥了非常重要甚至是决定性的作用，是促进德国青年就业的关键。

德国的职业培训法律制度始于1969年的《职业培训法》(BBIG)，在1981年又通过了一项《职业培训促进法》(BerBIFG)，在2005年德国通过修订将上述两个法律合二为一称为《2005年职业培训法(修订)》。该次修法的目的非常明确，就是确保和促进所有青年，不论其社会或地区背景如何，都能够获得高质量的职业培训。以上法律构成了德国职业教育和培训制度的基础。

在德国，学生结束基础教育(一般在15岁以前)之后，有两种途径接受就业前的教育和培训：第一是继续进入文理高级中学(Gymnasium)，然后考大学进入大学学习，但是根据德国联邦职业教育和培训机构(BIBB)[13]的统计显示，德国大约仅有37%的学生进入高级文理中学并有机会进入大学学习(实际上高级文理中学当中又只有一部分学生能够考入大学)，因此事实上进入德国大学学习的德国学生占德国青年的比例较小，大学在促进青年就业方面起到的作用并不十分明显；第二是非大学教育和培训，大约65%的德国学生非常希望直接进入劳动力市场，为此，大约12%的学生在结束基础教育后选择进入全日制的职业学校学习，而大约有51%(这是2005年的数据，1992年这一数据甚至达到80%)的学生则选择进入“双轨制培训机制(Dual system)”，即进入非全日制的职业培训学校和企业进行学习和培训。

德国青年职业教育和培训最重要的制度即在于其公私结合的双轨制，迄今仍然超过一半的德国青年在这一制度下实现就业。这种制度的特点在于，一部分时间在非全日制的职业学校(公)，一部分时间在公司或企业的工作场所(私)进行培训(必须签订专门的培训合同)，这一制度的基础在于职业学校和企业之间的紧密合作。根据法律规定，这一制度的整个培训期为2至3年，其中3/4的时间在企业作为学徒学习，1/4的时间在职业学校进行基础理论教育。值得一提的是，作为私人的德国企业参与度很高，大约有25%的德国企业提供这一制度下的青年职业培训，在特定时期如果企业提供的学徒机会减少时，政府则可以通过提供补贴，降低学徒工资标准等方式予以激励。[14]

德国的双轨制是高度组织化、标准化和规范化的职业教育和培训制度，长期以来实施效果明显。它有效地将真正的工作经验和在学校的理论指导结合起来，并很好地实现了青年劳动者、企业和社会利益的统一：企业通过培训为自己提供了必要的人力资源储备，减少了人力资本投入，而由于企业的投入，政府得以减少预算，并保证所有青年都能够得到培训，社会效益彰显，受培训者则得到了必要的统一标准的培训，为实现就业打下良好基础。但是，德国的双轨制职业教育和培训制度也存在一些问题：一是过于严格和统一的培训标准一方面保证了其培训质量，但是另一方面又体现出一定的非灵活性，难以适应在全球化竞争背景下各种职业不断发展变化的特点，需要进行必要的改革，以增强其灵活性；[15]二是职业学校培训与企业培训之间还存在一定脱节，需要进一步在二者之间融合；三是双轨制当中对于企业的依赖性较大，而企业是否提供培训岗位往往要受经济形势或企业成本的影响，这直接影响到了培训机会的有效供给，因此政府需要有相应的配套政策措施来激励企业参与到培训计划当中。

(二)英国的青年就业促进法律与政策

英国在促进青年就业方面的做法在欧洲也具有相当的代表性。从立法上来看，英国为促进青
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